REPUBLICA DE COLOMBIA
~ GACETA CONSTITUCIONAL
Bogotá, D.E., martes 2de abril de 1991 Edición de 32 páginas -- ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
ANTONIO JOSE NA V ARRO WOLFF
Presidente
HORACIO SERPA URIBE
Pre idente
ALVARO GOMEZ HURTADO
Presidente
jACOBO PEREZ ESCOBAR AL VARO LEON CAjlAO
Secrelario General Relator
Trámite de Proyectos
No Gubernamentales
N" l ______ _
REORDENAMIENTO
ADMINISTRACION
TERRITORIAL
Autor:
FEDERACION COLOMBIANA
DE MUNICIPIOS
_______ P5gN'2
N" 2 _ _____ _
PROYECTO DE
REFORMA
CONSTITUCIONAL
Autor:
FUNDACION FUTURO
COLOMBIANO
_______ PágN' 17
REFORMA
CONSTITUCIONAL
SOBRE CONTROL FISCAL
Autor:
CONFEDERACION COMUNAL
NACIONAL
_______ PágN' 29
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
P~.2 GACETA CONSmuCIONAL
Trámite de Proyectos
No Gubernamentales
Nºl
M.rIeI 2 de Ibrtl de 1111
Autor: FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS
Título: REORDENAMIENTO ADMINISTRACION TERRITORIAL
Bogotá. D.E .. 22 defebrero de 1991.
Doctor JACOBO PEREZ ESCOBAR
Secretario General
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITU·
YENTE
Ciudad.
Respetado doctor:
El proceso de descentralización ha
marcado un hito en el desarrollo de la
democracia colombiana; sin embargo. a los
municipios se les ha cargado de deberes y
transfertdo competencias. pero no se les
han dado los recursos para su cumpli·
miento.
Los municipios han quedado a mitad del
camino y requieren rápidamente de un
tónico constitucional. para no apagar' las
expectativas que se desataron con la
elección popular de alcaldes.
Ante esta realidad. la FEDERACION
COLOMBIANA DE MUNICIPIOS se dio a la
tarea de organizar un paquete de reformas.
relacionadas con el ordenamiento munl·
clpal y que expresan el sentir de los alcaldes
y las comunidades locales.
El articulado que se presenta a los ho·
norables constituyentes contiene pro·
puestas refertdas a la nueva naturaleza de
Intervención del Estado en la vida nacional.
Las reformas proponen explicitar en la
Constitución los prtncipios básicos para
organizar la vida municipal. fortalecer la
descentralización y la democracia local; la
prestación de los servicios públicos sociales
y domiciliartos. asi como aspectos fiscales y
de coordinación terrttortal quedan Igual·
mente consignados en el texto que hoy
presentamos desde la Federación.
Finalmente. señor secretario. me permito
anexar el resumen de las Iniciativas. con el
convenclmlento de que en usted encono
traremos un Interlocutor de qulenes de·
searnos ampliar los hortzontes de nuestra
democracia.
Cordialmente.
Juan Martín Caicedo Ferrer
Presidente
Federación Colombiana de Municipios
Contenido
EL REORDENAMIENTO DE LA
ADMINISTRACION TERRITORIAL
PROPUESTA NORMATIVA PARA LA
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
PRESENTACION
PRIMERA PARTE:
El entorno constitucional del orde·
namlento territorial
I. El análisis conteztual
1. Las tendencias de la Intervención es·
tatal éontemponinea.
2. La reorganización funcional de las
Ramas del Poder y los limites de las facul·
tades del legislativo y el EJecutivo.
3. Las ortentaclones en materta de control
del gasto público.
4. La creciente Importancia de la parti·
clpación ciudadana.
5. La reordenación de las finanzas púo
bllcas.
n. El Diagnóstico de nuestras Insti·
tuclones constitucionales
1. La prevalencia de las concepciones
clásicas e intervencionistas del Estado.
2. Soberania legislativa y rtgldez Eje·
cutlva.
3. El predominio del control formal .
4. La participación ciudadana restringida
a la posibilidad electoral.
5. La ausencia de prtnclplos y crttertos de
finanzas públicas.
m. La Formulación de nuevos prln·
clplos
l. Carácter y ml~ión del Estado.
2. Hacia un nuevo contenido matertal de
las Ramas del Poder y nuevos limites de las
facultades del legislativo y el EJecutivo.
3. El control comunitario y ciudadano de
la gestión pública.
4. Los principios de participación de los
particulares y de la comunidad.
5. Los nuevos prtnclplos de la Hacienda o
las Finanzas Públicas.
SEGUNDA PARTE:
El reordenamlento del régimen terrl·
torlal
I. Factores conteztuales.
n. Algunos rasgos principales del
actual régimen territorial.
m. La formnilcl6n de naevOl prta.
clplol parl el reordenamlento del ño.
gimen territorial.
l. El prtnciplo munlclpallsta.
2. El prtnclplo de la coordinación: las
dlmenslones departamental y regional.
3. Los prtnclplos de las relaciones fiscales
Intergubemamentales.
4. Los principios de asociación y de Oe·
xlbUldad funcional.
TERCERA PARTE
ESQUEMA DE SUGERENCIAS
NORMATIVAS
I.INTRODUCCION.
l. Contenido del esquema normativo.
2. Alcances y limitaciones de los preceptos
constitucionales.
3. Necesidad de una propuesta munlcl·
palista para la próxlma Constitución de
Colombia.
4. Limitaciones temáticas.
PRESENTACION
Estas propuestas de Reforma Constitucional
expresan las Inquietudes de los alcaides
del país. recogidas en seis foros re·
glonales de alcaldes. tres reuniones del
consejo directivo de la Federación Colomblana
de Municipios y una reunión más,
entre este mismo consejo y los alcaldes de
las ciudades capitales de departamento.
Finalmente. se escrtbieron los articulados
con el apoyo de expertos en matertas fis- '
cales y constitucionales. los cuales se nutrteron
de las expertenclas dlartas de vartos
centenares de alcaldes.
Las propuestas de los alcaldes están diseñadas
para ser puestas a consideración de
los miembros de la Asamblea Constltu·
yente. quienes habrán de concebir la nueva
Carta Fundamental entre febrero y Julio del
presente año. En cuanto fruto espontáneo
de las comunidades de todos los tipos.
fertilizado por alcaldes de elección popular,
que son sus voceros y servido fmalmente
por técnicos que aseguran su coherencia y
profundidad. este proceso constituye punto
de referencia prtvileglado para los raronamlentos
de los constituyentes del 91.
Las reformas que proponen los alcaldes
no son expresiones de aspiración hegemónica.
ni ambición de un grupo de Interés
o plataforma de un partido politico. EUas
contienen un planteamiento de Interés
general para toda la Nación. formulado en
una época en la cual los municipios podrían
llegar a ser. una vez más. el núcleo de la •
vida social. politlca y económica de los
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
-......... Son. por lo tantO. propuestas de
~ de la ctudadanla toda. concebidas
dIIIIe el 4nguIo de las comunidades más
tJIes y ellJllBl'CBdaa dentro de las
=:=porjne8S tendencias mundiales del
EIIIdo. la administración pública y la po-
1I11Ca fIIcaI- Lu propuesias aqul contenidas se ocu-
• solamente de los temas constituclo:
res conectados directa o Indirectamente
con el ordenamiento territorial del Estado.
Por esta razón. no tratan eUas de ninguna
d las demás dimensiones de la vida soctal
~e habrán de ser discutidas por la
Á.amblea Constituyente. como lo pueden
los derechos humanos. la composición
: 6rg8IIo Legislativo o el concordato entre
Colombia y la Santa Sede.
SIn embargo. el ordenamiento territorial
\: ne stá restringido al número. configuray
funciones de las unidades admlnistraUvas
terrltorlalmente descentralizadas.
La presencia institucional Y la influencia
\ rtaI del Estado en el territorio dependen. de
manera aún más fundamental. de orientadones
contenidas en otros apartes de la
Constitución. como lo son las siguientes:
I -El tipo de intervención del Estado. los
ámbitos reservados a los particulares y.
!IObre todo. los lugares Institucionales de
interacción entre los sectores público y
privado para validar las acciones de uno u
0110.
-Las relaclones Ilscales o financieras
éntre los niveles central. reglonal -y municipal
de la administración pública.
-Las modalidades y los lugares Instl"
tuclonales de control del gasto público.
Por virtud de las conexiones esenctales
del tema territorial con otras definiciones
t constitucionales. los honorables miembros
de la Asamblea Constituyente. y los lectores
en general. encontrarán que ha sido inevitable
tocar materias ordinariamente relerVadas
a titulo de la Constitución. distintos
de los que se ocupan de las unidades
administrativas territoriales. No podía ser
de otra manera. puesto que la recuperación
l del municipio supone un replanteamiento
I cid Estado todo y la reconslderaclón de las
ij rdIclones entre la sociedad civtl y el Es!
Ido. Reducir nuestras propuestas a la
I cansideraclón aislada de departamentos y
municipios conllevaria a la tocoherencla y
¡!ICJdftcaria quedamos cortos frente a los
tdDII doctrinarios del momento. tanto poI
UtIcos como administrativos. El restablecimiento
de la unidad nacional pasa por la
I mitalizaclón del municipio y. a la Inversa.
la enllOnlzación de éste como célula social
I supone la reslructuraclón del Estado y la
rede1Iniclón de las relaciones entre éste y
1000llOClados.
I
Las propuestas de reforma que en
nombre de todos los alcaldes en tregamos al
" ~ebate constitucional. fueron elaboradas
antes de que se conociera el texto completo
de otras propuestas globales de reforma a la
.. Carta. especialmente el proyecto preparado
~ por el Gobierno nacional. Sólo cuando se
rtdactaban estas lineas se conoció el texto
9OIJIetldo por el Gobierno a la Asamblea
~ Constituyente. De los tempranos anuncios
que le han hecho de este texto. colegimos
, que !IOn muchos los puntos y las orientaclnnes
coincidentes con el proyecto de la
'1 Federación Colombiana de Municipios.
~ como lo prtsentaron en un cuadro analitico
r:- comparativo. No podría ser de otra manera.
11
1'<:0lIl0 que nadie puede reclamar origina;
"dad ante asuntos determinados funda-
GACETA CONSTITUCIONAL
mentalmente por las fuerzas globales que
exigen el cambio en el mundo contemporáneo
y por circunstancias particulares de
nuestro pals que han sido objeto de un
diagnóstico esencialmente compartido.
De otro lado. subsisten algunas discrepancias
con el texto del Gobierno. las cuales
resultan Inevitables en un ambiente de
pluralismo político y enaltecen el clima
democrAlico reinante en el momento en que
se abren las propuestas de la Asamblea
Constituyente. Cada articulo propuesto en
este documento es acompañado de su correspondiente
Justificación y el espirltu
global de nuestras recomendaciones está
sintéticamente presentado en la primera
parte del documento.
Tampoco hemos concatenado el articulado
propuesto con el resto de la Constitución
vigente ni hemos pretendido sugerir
siquiera la nueva modificación constitucional.
Vano habrla sido este Intento
cuando la Carta actual habrA de ser objeto
de profundas y numerosas modificaciones
de todo orden. Lo Importante ahora es
discutir el sentido global de las reformas y
llegar a un consenso sobre los tópicos a
reformar y el articulado de los mismos.
La asociación de municipios expresa. por
medio de este articulado. su voluntad de
contribuir con los miembros de la Asamblea
Nacional Constituyente a profundizar el
proceso de fortalecimiento de la democracia
local en Colombia.
Juan Mamn Calcedo Ferrer
presidente
Federación Colombiana de Municipios.
El reordenamiento de la
adminlstrlclón territorial
Propuesta normativa para
la Asamblea Nacional Constituyente
INTRODUCCION
A fin de formular los principios centrales
que deben orientar la posterior concreción
normativa de la reforma del régimen
territorial. se ha estimado Indispensable
hacer inicialmente una breve
presentación del entorno constitucional del
ordenamiento constitucional. que tenga en
cuenta las transformaciones- contemporAneas
del Estado y de la sociedad. a las
cuales no escapa ia formación colom biana.
asi como ios desajustes de orden Institucional
que tienen que afrontarse y que son
particularmente visibles en el proceso reciente
de descentralización y. finalmente.
sobre esa base. avanzar las ideas-clave de la
reorganización indispensable.
La presentación combinarA las consideraciones
de contexto. de diagnóstico y de
propuesta de principios. respecto de cada
una de las materias pertinentes de la Carta
Fundamental y. en particular. en relación
con la administración territorial. con form~
al siguiente esquema:
"actores contextuales
Transformaciones contemporAneas de
• El Estado y la política
• La economía
• La sociedad
Diagnóstico
De la comparación entre:
FACTORES CONTEXTUALES y OR-PAgina
3
DENAMIENTO iNSTITUC IONAL COLOMBIANO
Se concluye en
DESAJUSTES DE LOS PRINCiPIOS
CONSTITUCION ALES DE COLOMBIA
Propuesta de principios
-DE INTERVENCION ESTATAL y DE
RELACION ENTRE LOS SECTORES PUBLICO
Y PRIVADO.
-DE DlVISION DE FUNCIONES ENTRE
LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO
-DE CONTROL
-DE LAS VIAS DE PARTICIPACION DE
LOS PARTICULARES:
• La función electoral
• Las otras vias de participación privada
-DE LA HACIENDA O LAS FINANZAS
PUBLICAS
-DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
• El municipio
• El departamento y la reglón
• Las relaciones fiscales intergu bernamentales
• La asociación y la fiexlbilidad funcional
PRIMERA PARTE
El entorno constitucional del ordenamiento
territorial
Es Indudable que no es posible concebir
una reorganización del régimen territorial
en Colombia. con Independencia de las
restantes transformaciones de la estructura
estatal. Por esta razón. aunque la consideración
de tales transformaciones supondria
un análisis mAs amplio. ligado
intimamente con las que podrian denominarse
las opciones históricas fundamentales
a las cuales se ve avocado el sistema
social colombiano. es preciso advertir
cuáles serian esos cambios de orientación
en el andamiaje político-constitucional. que
enmarcan y complementan el contenido de
las ideas que habrán de esbozarse luego
para el régimen territorial.
I. EL ANALISIS CONTEXTUAL
1. Las tendencias de la lute"enclón
estatal contemporánea
En los últimos tiempos. la reorganización
del funcionamiento de los Estados. sel'lala
como tendencias principales las siguientes:
1.1. El Estado sólo Interviene cuando los
particulares lo demandan.
1.2. El Estado somete su intervención a la
aprobación y evaluación de los particulares.
1.3. El Estado y los particulares deciden.
ejecutan. controlan y evalúan conJuntamente.
1.4. Las decisiones privadas de asignación
de recursos (o que inciden en ella) interesan
siempre al Estado y autorizan su
intervención; las decisiones públicas de
asignación de recursos tienen que ser va·
IIdadas directa o indirectamente por los
particulares.
2. La reorganización funcional de las
Ramas del Poder y los límites de las
facultades del Legislativo y el Ejecutivo
Los nuevos propósitos de búsqueda de
eficiencia y de respeto al criterio de participación
de la comunidad ciudadana.
pueden plasmarse en Innumerables formas
y vias Institucionales de intervención pú-
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
bllca y de relación entre los sectores público
y privado. Por esta razón. tales fonnas de
Intervención y de Interrelación deben tener
la potencialidad de cambiar ágilmente
según se modifiquen las circunstancias de
producción y circulación de mercancias y
las condiciones de vida de la población. El
nuevo contexto exige. en consecuencia.
desde el punto de vista de las órbitas fun·
cionales de las Ramas del Poder:
• La restricción del marco del Legislativo
al campo de las llamadas leyes marco.
• La capacidad del Ejecutivo para adoptar
decisiones ágiles. fiexlbles y oportunas.
• La estructuración de la Rama Admi·
nistratlva en función de la atención a las
necesidades de la comunidad, tal y como
son percibidas por ésta, reconociendo que
ella debe Intervenir para Justificar y aprobar
un detennlnado gasto público.
3. Lal orientaciones en materia de
control del gasto púbUco
En armonia con las tendencias con·
temporáneas brevemente descritas, en
materia de control del gasto público tam·
bién se han hecho manifiestas estas nuevas
orientaciones:
• Se introducen y adquieren prioridad los
controles de eficiencia y resultados.
• El control numérico legal queda rele·
gado a un segundo plano. .
• La comunidad se erige como la InS'
tancla más idónea para ejercer vigilancia y
evaluación de los resultados, y para asumir
o complementar la labor de los técnicos en
lo que respecta al control de eficiencia. .
• El sector privado onenta, decide,
CONTROLA y evalúa las Intervenciones
concretas del sector público en la asignación
de recursos. El sector público, por su
parte, vigila y evalúa su propia asignación
de recursos y la del sector privado. bien ~a
directamente o a través de la partlclpaclOn
de la comunidad ciudadana.
4, La creciente importancia de la
participación ciudadana
Como consecuencia de la subordinación
de toda la gestión pública a la demanda.
aprobación y evaluación de los particulares,
es progresivo el reconocimiento de la participación
de la comunidad ciudadana. con
estas caracteristicas:
• No se trata de una participación ocasional,
distante de lá gestión o plasmada en
un mandato fijo e irrevocable, sino de una
participación pennanente, inmediata. directa
o coactiva o cuando menos decisoria.
• La volun tad ciudadana respecto de la
asignación de los recursos, constituye ahora
la expresión más importante y más frecuente
de la soberania popular, por encima
del momento electoral tradicional. y es de
tal jerarquia que se sobrepone inclusive al
Legislativo. A éste. como al Ejecutivo. corresponden
solamente crear las condiciones
propicias para captarla, armonizarla, respetarla
y orientarla hacia la consecución de
una mayor eficiencia.
• La voluntad ciudadana se expresa antes,
durante y después del acto de asignación
de recursos.
• Esa voluntad opera con mayor precisión
en los niveles Individual. comunitario y
local o municipal. Por esta razón , las decisiones
de asignación de los recursos deben
llevarse preferenclalmente a esos niveles.
Sólo cuando eiJo no sea posible.
habrá de asignarse los recursos en los
planos regional o nacional.
GACETA. CONSTITUCIONAL
11. La reordenad6n de la. filian ...
púbUca.
FInalmente, en el complejo mundo de las
finanzas públicas, se ve también recientemente
atravesado, por criterios de reordenación,
como los siguientes:
• La aplicación preferencial del principio
del beneficio.
• La soberania Impositiva se subordina,
de manera directa o Indirecta, a la aprobación
de la comunidad ciudadana. expresada
a través de su apreciación de la
relación de los costos y los beneficios de la
gestión pública. La comunidad ciudadana
interviene, por vias distintas al voto, en la
orientación, la aprobación y el control de las
finanzas públicas.
• El principio del beneficio no excluye
ahora el principio de la capacidad de pago:
simplemente, aquel expresa las distintas
preferencias de servicios de parte de ciudadanos
o comunidades ubicados, como
resultado del mercado o de transferencias
mediadas por el Estado. en desiguales estratos
de capacidad de pago.
• El principio de la flexibilidad presupuestaria.
similar a la flexlbUidad de que
goza un individuo o una familia para la
reasignación de sus recursos en función de
las metas alcanzadas y la renovación de sus
preferencias.
• El principio de la transparencia presupuestaria
o de claridad. asequibilidad y
diseminación del presupuesto público, de
suerte que los particulares puedan evaluar
los costos y beneficios del gasto público y de
los subsidios o transferencias entre sectores,
entre individuos y entre regiones.
• El campo de las relaciones fiscales intergubernamentales
ha cobrado importancia
capital. en razón de ser un terreno de
subsidios y transferencias, de concentrarse
a11i y en el gasto público la politlca compensatoria
o redistributiva del Estado, y por
ser canal de materialización de los Ingresos
y los gastos públicos en el plano local.
11. EL DIAGNOSTICO DE NUESTRAS
INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES
1. La prevalencia de las concepciones
clásica e intervencionista del Estado.
En contraste con las tendencias contemporáneas.
es fácil advertir cómo nuestra
Constitución consagra solamente (y de
manera ambigua o contradictoria). los
clásicos principios del Estado liberal y los
posteriormente adicionados del Estado
benefactor o intervencionista.
De otra parte. la Carta vigente no exige
Interacción entre el Estado y los particulares.
considerada como requisito esencial
para la validación de la Intervención pÚo
blica en el mundo contemporáneo. Por. el
contrario. la Constitución delimita rigldamente
los sectores público y privado.
atribuye al primero el monopolio del poder
y consagra esa delimitación y ese mono·
polio en la estructuración del aparato estatal
y en las facultades de las distintas
Ramas del Poder y Organos de Gobierno. El
Estado imparte pautas (órdenes. derechos.
obligaciones) al sector privado: pero no
comparte con éste sus misiones y responsabilidades.
2. Soberanla legislativa y rigidez eje·
cutlva
En obediencia al secular principio de la
soberania legislativa, la Constitución vigente
sólo admite las leyes marco u orgá-
Marles 2 de abril de I
nlcas para ciertas matertas de poU_
económica: pero no ha ampHado esa lIIOi
dalldad nonnatlva a campos tales como la
estructuración del aparato estatal o el de tu
relación con la comunidad, ni a lu muy
cambiantes materias de Inversión pública,
de servicios públicos o. de manera general,
de asignación de recursos por parte det
sector público.
Ese principio de la soberanla de la ley
debilita, por consiguiente. la suJecl6n que
ahora se exige del Estado a los crtler101
ciudadanos de asignación de recursos.
Desde otro ángulo. el mismo Imperativo
constitucional que Impone la regulaclÓI1
legal de la estructura y funcionamiento de)
Gobierno, trae como consecuencia rtgldece.
anacrónicas en esas dimensiones y, sobre
todo, en las relaciones entre el Gobierno y el
sector privado.
Por esa razón, la Rama Admtnlstratlva It'
ve forzada a distribuir Internamente sus
funciones de acuerdo con la naturaleza de
los negocios. de tal manera que el Poder
Público adquiere y mantiene una estructura
sectorial o fragmentaria, muy diferente y
opuesta a la fonna integral como la co·
munidad percibe sus necesidades. propone
soluciones y aslp:na prlortdades al gasto:
3. El predomliúo del control formal
En primer lugar. nuestra Constitución
consagra el monopolio del control en una
entidad estatal especifica (la Contraloria
General de la República y los organismos,
homólogos en los niveles descentralizados).
A partir de ese esquema. el espirtlu de la
Constitución induce leyes precisas y deta·
liadas que. a su turno. Invitan al control
numérico fonnal. ordenado por las leyes
respectivas y practicado de la manera más
rutinaria. meticulosa y antltécnlca.
En sintesis. la Comunidad carece de
Instancias apropiadas de intervención en la
función de control: y no exJsten herra·
mientas constitucionales ni legales eficaces'
para ejercer los controles de gestión y de
resultados.
4. La participación ciudadana re.
tringida a la posibilidad electoral.
Las instituciones constitucionales vi·
gentes tienden a reducir la participación
ciudadana al momento electoral. Otras
participaciones previstas en la Carta, son
ocasionales, Indirectas O. en todo caso,
subordinadas a las decisiones de los po:
deres públicos.
De otra parte. en lo relativo al mecanismo
electoral. la Constitución y la ley favorecen
las estructuras partidistas de carácter na·
cional. que obligan a confiar la representación
ciudadana a múltiples candidatos.
que resultan distantes e inalcanzables para
el individuo o la comunidad local.
5. La ausencia de principios y cri·
terlos de finanzas públicas. •
Frente a los recientes desarrollos de las
Finanzas Públicas, nuestro ordenamiento
constitucional ha sido plenamente des·
bordado en los siguientes puntos:
-No consagra ningún criterio explicito
para la tributación y el gasto y, si de su
texto y sus origenes se dedujeren principios
de tributación y gasto, tales criterios resultarian
desconectados de la relación
costolbeneficlo.
-Sigue restringiendo la participación
ciudadana en asuntos fiscales al proceso
electoral. En lo que respecta a los niveles
nonnatlvos de ley y de decreto, la particF'
paclón prevista en las nonnas correspon-
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
.... 2.1bri1.1991 -dIIIIte8 se ha quedado fundamentalmente
~Uada.
_EntronIZa los procesos de aprobación
de bIIpuestos Y de presupuestos como
~ supremos de las finanzas públicas
d la democracia fiscal.
y ~NO traza criterios para la definición
..... 1 de una pollUca compensatoria ni. en 1i';raI. para la regulación legal de las re~
iones fiscales intergubernamentales.
<:"NO impone nlUdamente los principios
de la flexibUidad Y la transparencia pre·
supuestaria: por el contrario. introduce
rigideces en los procedimientos y. en el
Uempo para la modificación del presu·
puesto público.
-No prescribe la relación que ha de
ardar ia intervención fiscal con los pre~
OS del mercado. como mecanismo de
ignación de recursos y. por esta razón. ! bestima la importancia capital de los
subsidiOS.
m. LA roRMULACION DE NUEVOS
PRINCIPIOS
l . Carácter y misión del Estado.
De todos es' conocido que la orientación
de la acción del Estado colombIano responde
a aquellos principios consagrados en
el título 111 de la Carta que. desde la adopción
de la Constitución en 1886. se han Ido
decantando. Y que combinan y articulan los
postulados del liberalismo clásico de ga·
• rantía de los derechos individuales y de
protección de la iniciativa y la empresa
privadas. bajo la prevalencia de la utilidad
pública y el interés social. con las func iones
activas de intervención en la economla para
racionalizarla o planificarla o para proveer
o asegurar determinados bienes o servicios.
Requiere. entonces. el orden constitu·
cional. tal y como ocurrió bajo las exigen·
cias de otros momentos históricos 11936.
'1945 ó 1968). recoger expresamente un
principio acorde con los n~evos tiemp~s.
que señale la nueva inflexlOn de la acclon
del Estado. para que ella sea soporte de
todos los desarrollos de las Ramas del Poder
Público.
Ese principio tiene que ir más allá de la
vieja declaración de la prevalencia del in·
terés público sobre el Inte rés particular. o
de la pretensión de ordenar la economia en
beneficio de la población en su conjunto.
)ara confiar al Estado la misión de garantizar
la satisfacción de las necesidades
identificadas. expresadas. evaluadas y
requeridas por la comunidad ciudadana. En
,este sentido. hay un vtraje esencial en el
entendimiento del funcionamiento demo·
crático. que ya no pasa únicamente por el
meridiano de la participación en las insti·
tuciones estatales. sino que se defme
fundamentalmente por la capacidad de
decisión ciudadana sobre cuáles necesi·
' dades deben satisfacerse y a través de
cuáles medios y formas.
Lo anterior significa que lo central es la
finalidad de la acción estatal. para lo cual la
determinación de las necesidades por satisfacer
y los medios para ese efecto. no
corresponde al Estado sino a la decisión
espontánea y Ubre de los miembros de la
comunidad ciudadana.
Obviamente. todo ello tiene un sólo limite
constituido por las necesidades relativas al
orden social: la justicia. la defensa nacional.
al mantenimiento del orden público. el
' manejo de la moneda y el crédito y las re·
laciones internacionales. pues sin ellas es
GACETA CONSTITUCIONAL
imposible ia operancia dei nuevo principio.
No obstante. aun en esos campos. son
también posibies ciertos grados de copar·
ticipación de ia comunidad.
Es decir. que deben formularse como
nuevos principios ios siguientes:
- Se mantienen los fines y los criterios de
intervención del Estado Liberal Clásico .
relativos al orden sociai:
• Garan tla de ios derechos individuales.
• Protección de ia iniciativa y la empresa
privadas.
• La utilidad pública y el interés social
prevalecen sobre el interés particular.
-Se conservan algunos de los fines (pero
ya no los criterios ni los mediOS) de inter·
venclón del Estado Benefactor:
• Provisión de los servicios públicos
esenciales.
• Dotación de infraestructura indispen·
sable para la eficiencia en la producción y
en la circulación de mercancias.
• Compensación o redistribución entre
ciudadanos y entre region es.
-Se suprimen algunos de los fines del
Estado Benefactor:
• Garantias de empleo y estabilidad
ocupacional.
• Garantia de pleno empleo de los demás
recursos.
-Se introduce un nuevo tln. un nuevo
criterio y un nuevo medio de la interven·
ción. los cuaJes adquieren prlmacia sobre
los demás fines. criterios y medios de in·
tervención:
• La intervención del Estado tiene por
finalidad superior asegurar la eficiencia en
la asignación de recursos.
• El Estado sólo interviene cuando pueda
asegurar la elevación de dicha eficiencia. La
medida de la eficiencia está dada por la
corroboración ciudadana de la asignación
pública o privada de los recursos.
• La participación ciudadana es. entonces.
medio esencial para justificar y validar
la intervención del Estado.
2_ Hacia un nuevo contenido material
de las Ramas del Poder y nuevos límites
de las facultades del Legislativo
y el Ejecutivo_
Como consecuencia lógica de lo expuesto.
el contenido material de las tradicionales
Ramas del Poder. excepto la justicia. debe
corresponder al nuevo pri ncipio.
De la autonomia del Organo Legislativo
para disponer y ordenar soberanamente
sobre cualquier matera. ha de pasarse a un
ejercicio funcional que simplemente regule
la expresión de la autonomía comunitaria y
facilite la utilización de los más variados
medios para satisfacer las necesidades
demandadas. Esto se traduce. concretamente.
en una competencia programática
muy propia de la categoria de las "leyes
marco o cuadro". que serán precisamente
el escenario para el accionar de la administración
nacional y terri torial. y para la
participación de 105 ciudadanos. En ningún
caso el Organo Legislativo puede pretender
sustituir la participción decisoria de la
comunidad. Es cierto que continúa siendo
un órgano representativo de la población.
pero no hasta el punto de poder obrar
plenamente en nombre suyo y de decidir
por ella.
Del lapo de la Rama Ejecutiva. aunque
también en este caso quien la dtrije es
mandatario electo del pueblo nacional Iy lo
propio ocurre a nivel de las comunidades
locales). su competencia debe moverse
Página 5
necesariamente en la dirección de la voluntad
comunitaria. dentro de los parámetros
programáticos del Congreso.
Como ya no exisUrán sectores de alención
preestabiecidos a los cuales deba dirigirse
la acción estatal. salvo los que se han
calificado como condiciones del orden social.
la estructura de ia rama ejecutiva de~
adaptarse nex iblemente ai cambianle
movimiento de las demandas ciudadanas.
Su organización tendrá que moverse más
en función de la problemática concreta de
la comunidad en su conjun lo o de grupos
pobiacionales en particular. que rorzosamente
combina e inlegra materias y
campos diversos. que de ciertos y determinados
seclores de alención. camo hasta
ei momento ha venido ocurriendo.
En consecuencia. ei panorama giobal de
ios nuevos principios seria el si¡(ulente:
-Generalización de las leyes marco.
El Legislativo detlnirá. mediante leyes
marco. las instancias y las vias de participación
de la comunidad ciudadana.
La Constitución señaiará las materias que
ei iegislador debe en todo caso regular
mediante leyes marco.
-El contenido general de las leyes
marco.
Las leyes marco trazarán las paulas a las
cuales debe ceñirse el Ejecutivo en su labor
de creación de ias condiciones indispensables
para asegurar aquella participación.
ya sea en ios momentos de decisión. ejecución.
control o evaluación de las gestiones
pública y privada.
-El criterio superior de orientación
de las leyes y las acciones del Ejecutivo.
Aunque el Legislativo define soberanamente
las vias. instancias y condiciones
de intervención del sector privado en 105
asuntos de interés común. y el Ejecutivo
vela por ia vigencia y aplicación de todas
ellas. la decisión de una y otra Rama del
Poder. se ceñirá a un principio superior cual
es la búsqueda de mecanismos idóneos
para la medición y el con trol de la eficiencia
en ia asignación de ios recursos.
El mercado es. cuando opera bajo condiciones
normales. el mejor mecanismo de
medición de la eficiencia. Sin embargo.
cuando no puede operar o no opera en
condiciones normales deberá ser sustituido
por otros mecanismos de expresión de las
necesidades y las preferencias de 105 ciudadanos.
3. El control comunitario y ciudadano
de la gestión pública.
Tal y como se ha explicado. la circunstancia
de que todo remita a las necesidades
definidas por voluntad de la comunidad.
hace que sea también ésta la que deba intervenir
en el control de la efi cacia o la
eficiencia. cualquiera que sean los medios
de satisfacción que se hayan utilizado y.
sobre todo. independientemente de que se
trate de acción estatal o privada.
Se trata. por lo tanto. de formular como
nuevos principios:
-Multiplicidad de propósitos y de modalidades
de control: de gestión. de resultados.
numérico-formal o combinaciones o
submodalidades de éstos. Todas las formas
de control pueden ser. a su tumo. de carácter
exhaustivo. selectivo o aleatorio:
también pueden efectuarse de manera
previa. simultánea o posterior. Corresponde
al Legislativo establecer. mediante ley
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
P6ClDa6
marco, las modalidades de control y las
pautas o criterios para aplicar una u otra
modalidad (o combinaciones de ellas) en las
situaciones concretas,
·Multiplicldad de Instancias de control:
corresponde a la ley fijar, mediante ley
marco, las pautas o criterios para la dls·
tribuclón de funciones de control entre las
distintas Instancias y según las pautas
generales que se definen a continuación:
• La comunidad ciudadana es la Instancia
primordial para ejercer los controles de
gestión y de resultados. Puede hacerlo a
través de múltiples mecanismos, el primero
de los cuales, por darse de manera auto·
mática y sin costo alguno, es el mercado:
pero cuenta también la comunidad con
otros mecanismos de expresión su eva·
luación y de sus preferencias, y de orien·
tación de los correctivos a las in eficacias e
ineficiencias (las tasas o tarifas, las con·
tribuciones de múltiples opciones, la ca·
financiación, el voto, etc.
• Las Instancias estatales operan de
manera subsidJarla o complementaria a la
comunidad para fines de los controles de
gestión de resultados. Las instancias es·
tatales de control tienen primacia en el
ejercicio del control numérico·formal.
aunque pueden apoyarse en instancias
comunitarias para la tecnificación y eficacia
de esta modalidad de controL
4, Los principios de participación de
los particulares y de la comunidad,
En el nuevo esquema debe permanecer la
función electoral. seguramente perfeccio·
nada mediante mecanismos tales como
sistemas más igualitarios de representa·
ción, revocatoria del mandato, circuns·
cripciones uninominales, eliminación . de
duplicidades en los cuerpos representativos
y prohibición de prácticas clientelistas, pero
adquirirá una significación radicalmente
diferente, pues las corporaciones dejarán de
ser plenamente soberanas en materia le·
gislativa o admnistrativa. según el caso,
para convertirse en ordenadoras y encau·
zadoras de la expresión de la voluntad
comunitaria.
frente a ese diferente carácter de la
función electoral·representativa, se erigirá
como elemento dominante de la acción
estatal, la participación comunitaria, pues
tal y como se ha señalado, es a ella a quien
compete definir las necesidades que deben
satisfacerse, las prioridades entre ellas y,
sobre todo, los medios para satisfacerlas.
Por esa razón, deberán ser esenciales ins·
tituciones como la consulta popular, el re·
feréndum, la posibilidad de formular ob·
servaciones a los actos de carácter general
antes de su expedición y los sistemas de
injerencia en la toma de decisiones sobre la
ejecuciÓn presupuestal, la ejecuciÓn de
obras y la evaluación de resultados.
De esta manera, los nuevos prlncl·
plos centrales seria los siguientes:
·Principio de supremacia de la voluntad
ciudadana: la ley y los actos administra·
tlvos deben animar su expresión, identifi·
carla, arman izarla, respetarla y reflejarla en
todas las decisiones de asignación de re·
cursos.
·Prlnclpio de multiplicidad de vias y
formas de parliclpaclón:
Corresponde al Legislador, por via de ley
marco, las múltiples y muy variadas fornlas
GACETA CONSTITUCIONAL
y vlas de participación de la comunidad
ciudadana y trazar las pautas para dirimir
cuando se recurre a una u otra via, como
también los criterios de primacia de una u
otra vla en los casos de concurrencia con·
fiictiva de varias de ellas. Será, entonces, a
la vez una ley de participación y elección o
representación.
·Principio de generaiización de la parti.
clpaclón: la misma ley marco de la partl·
clpaclón exigirá la expresión de las prefe·
renclas de la comunidad ciudadana en todo
acto de asignación de recursos que sea
susceptible de ello y restringirá las decl·
slones autónomas del Estado a aquellas
materias que, por razones circunstanciales
o permanentes, no pueden someterse di·
recta ni indirectamente al escrutinio de los
particulares involucrados en la respectiva
decisión o afectados por ella.
·Princlpio de acercamiento de las decl·
siones de asignación de recursos a los in·
dividuos o a las comunidades locales: las
decisiones públicas y privadas de asigna·
ción de los recursos, pero especialmente las
primeras, deben llevar al nivel y a la escala
en los cual~s los particulares afectados
puedan evaluar sus costos y beneficios y
sopesarlas frente a decisiones alternativas
de asignación de recursos.
·Principio de acercamiento de los repre·
sentantes a los representados: la ley marco
de la representación y la participación
habrá de exigir que el sistema electoral
aproxime tanto cuanto sea posible la
identificación, el seguimiento y la evalua·
ción de los representados por parte de los
electores.
5, Los nuevos principios de
la Hacienda o las Finanzas Públicas,
Las finanzas públicas han cambiado
también de la mano con el tránsito del
Estado Liberal clásico y del Estado Bene·
factor hacia el Estado moderno. Los cam·
bias se orientan, nuevamente, a lograr un
escrutinio decisorio de las decisiones de
gastos y de ingresos públicos por parte de la
comunidad ciudadana.
Como el comportamiento de ésta es de
evaluación de costos y beneficios, a la
manera de un consumidor. los instru·
mentas hacendisticos se asemejan cada vez
más a los de los precios y, en general, a los
del mercado. Por esta razón, las tasas o
tarifas. las contribuciones y los precios por
los bienes y servicios ofrecidos por las
empresas públicas tienden a cobrar mayor
magnitud que los instrumentos propia·
mente tributarios y, en todo caso, se los
mira como instrumentos técnicamente
superiores a estos últimos. La decisión de
financiar o no un servicio público se con·
vierte, entonces, en una decisión campar·
tida entre el Estado y los particulares: el
primero puede tomar la iniciativa: pero
serán los últimos quienes resuelvan, me·
dlante la expresión de sus preferencias, si
sufragan o no los costos de ese servicio,
hasta qué punto y bajo qué modalidades lo
hacen. Otra vez, la comunidad ciudadana
es, en la práctica, la verdadera soberana.
A igual que lo que sucede con el control y
con la participación por parte de la ca·
munidad ciudadana, la decisión y la eje·
cuclón de Ingresos y gastos públicos
tam blén deben aproximarse al nivel local
tanto cuanto sea posible: sólo de esta
Martes 2 de Ibrtl de I
manera recibirán esas labores todo el be.
neflclo del examen de los particulares.
La expresión de preferencias por parte de
los ciudadanos ha de ser, en cuanto ~
posible, cuantiflcable, y debe refertrse, en el
mejor de los casos, a una evaluación de loa
costos y beneficios basada en costos l1li,
fragados por el Individuo, la comunidad o el
municipio afectados, •
Aun en los casos en los cuales el Estado
resuelva subsidiar a los particulares o a las
comunidades en un determinado gasto, ~
subsidio debe quedar sujeto a la tasaCión de
la comunidad ciudadana y su utillzacióq
concreta o particular debe renejar una
opción de los particulares beneficiarios del
mismo. La Imposición que no guarde co.
nexlón siquiera Indirecta con un beneficio
apreciable por los particulares y el gaslO
que no refleje sus opciones o preferencias
deben restringirse al extremo, y de ser
posible eliminarse completamente. •
El presupuesto de ingresos y gastos ha de
observar tanto flexibilidad cuanta sea po.
slble: de otra manera no podrán ajus~
los Ingresos y los gastos públicos a los
cambios en los costos, en los beneficios y
en general, en las preferencias de l~
ciudadanos.
Todo ello encontraría expresión precisa
en los siguientes nuevos principios:
• Principio de sujeción de la poliUca fiscal
del Estado a la aprobación de la comunidad'
ciudadana. Este principio relega a un se.
gundo plano ¡pero en ningun caso elimina)
la participación ciudadana indirecta que se
da a través de la elección de los cargos de
elección popular. Es ' un principio que 1m.
pone limites y traza criterios fiexibles a toda
la politlca fiscal. Además, introduce de paso
el princpio del beneficio como principio
predominante de la politica fiscal.
• Caracteristicas de la intervención'
ciudadana en la políUca fiscai: ha de ser
una intervención permanente, preferi·
blemente inmediata y por parte de las
personas o com unidades directamente
afectadas por una decisión fiscal.
• Principio de la multiplicidad y diver·
sidad de vias, de formas y de momentos
de intervención de la ciudadanía en la
aprobación de la poliUca fiscal. El Legisla·
tivo deberá, mediante ley orgánica, señalar
las vías, formas y momentos de Interven·ción
ciudadana en la aprobación y eva·
luación de la política fiscal, abrir la puerta
a combinaciones entre ellas y señalar los
criterios mediante los cuales se opta por
una u otra via o por una combinación de
ellas en cada caso concreto. Entre otros,
habrán de consagrarse en dicha ley. los
mecanismos de las tasas o tarifas, las
contribuciones, los precios, la consulta, los
referéndums, la participación comunitaria
en juntas directivas, etc. '
• Principio de regulación de las relaciones
fiscales intergubernamentaJes. El Legisla·
tivo habrá de regularlas mediante ley oro
gánica que, en armonia con los preceptos
constitucionales y legales de división del
territorio, con el grado de desarrollo insti·
tucional de los distintos niveles, con la
capacidad fiscal de cada unidad territorial Y
con las normas constitucionales o legales
sobre distribución de funciones o competencias
entre los niveles, establezca las
pautas de dJstribución de competencias de
Ingresos y los tipos de transferencias In·
tergubernamentales y las reglas para la
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
I definicIón y operación de tales transferencias-
1 Por todo lo anterior. los principios constitucionales
reguladores de las relaciones
ft!(:aIes Intergubernamentales aparecerán
en varios Utulos o capitulas de la Constitución.
los cuales deben guardar estricta
;moonla unos con otros. En lo que respecta
al Título de la Hacienda. la Constitución
deberia establecer.
(1) Transferencias condlcíonadas y
compensatorias. De acuerdo con el principio
munlcipallsta (ver punto 3. 1). los
municipios tendrán competencia en todas
aquellas funciones susceptibles de ser desempeñadas
en el plano local. Para este
I propósito. se requiere que el Título de la
Hacienda ordene complementar los recursos
propios de aquellos municipios que
'no cuenten con la capacidad fiscal necesaria
para atender las funciones que le~ son
transferidas. La Constitución ha de senalar
que las transferencias que se efectúen a este
efecto han de ser inversamente proporcionales
a la capacidad fiscal de los municipios
(transferencias compensatorias) y
han de estar condicionadas a metas de esfuerw
fiscal Y de desarrollo administrativo
e institucional del propio municipio receptor
de la transferencia.
(ti) Flexibilidad de competencias y de
arreglos Interinstitucionales. El prinCipio
municlpallsta que habrá de consagrar la
Constitución (ver punto 3. 1) sólo implica
que las funciones o competencias públicas
habrán de ser asignadas primord ialmente a
los municipios y sólo cuando éstos no
puedan desarrollarlas se asignarán a otros
niveles de la Administración. Como las
funciones o competencias públicas son
cambiantes. la enumeración de las competencias
municipales o. de manera más
1eneral. la distribución de competencias no
debe ser establecida en la Constitución. Esa
dtstribución ha de ser objeto de la ley y
deberá hacerse en [unción de la categorización
de municipios; los municipios de
menor capacidad podrán apoyarse. mediante
asociaciones entre municipios o
entre distintos niveles de gobierno. en otras
entidades que complementen su lim itada
capacidad de gestión. El :fitulo de la Hacienda
debe. en consecuencia. advertir que
>Ia politica de transferencias ha de acomo-darse
a las funciones que se reclaman de
cada categoria de municipios y a los arreglos
interlnstitucionales o Intergubernamentales
de complementación fiscal.
üt) Flexibilidad de las transfe rencias.
El tipo Y la magnitud de las transferencias
f1Scales cambian en función de fac tores
tales como el desarrollo municipal. el de-sarrollo
comunitario y la situación fiscal
general del país. De allí que resulte con,
trarto a la téc nica constitucional establecer
transferencias precisas. tales como el si~
tuado fiscal actual. o fijar las transferencias.
1 como lo ordena actualmente el artículo 182
de la Carta. Los tipos de transferencias. las
condiciones. las destinaciones especificas
1 de las mismas y demás especificaciones de
~ las transferencias tienen que hacer parte de
~ un paquete coherente y flexible. orientado
~ por una politica compensatoria. la cuaJ
~ debe. así mismo. cambiar en el tiempo.
,1 • Principios de transparencia y flexibi",
l/dad presupuestarlas y de coordinaclóll
~ presupuestaria inter¡fu bernamenta l. La
GACETA CONSTITUCIONAL
elaboración y la presentación del presupuesto
público deben hacerse de tal manera
que Identifiquen y correspondan a las
unidades comunita rias o municipales
afectadas. y guarden relación con los
términos de evaluación susceptibles de ser
efectuados por éstas. Los presupuestos
deben ser. por lo tanto. desagregados según
los grupos ciudadanos afectados.
El Legislallvo. al dictar las normas sobre
la materia. permitirá la separación de los
perlados fiscal y contable. de una parte. y
los periodos de gestión y de resultados. de
la otra. De la misma manera. la ley habrá de
llamar a la coordinación de los presupuestos
de los distintos niveles de gobierno
de cara a hacer de los presupuestos públicos
Instrumentos Indispensables de las
relaciones fi scales intergubernamentales.
Las leyes orgánicas de presupuesto se
convertirán también en leyes marco. con
miras a permitir que cada órgano de decisión
del presupuesto cuente con opciones o
márgenes en lo que respecta a la elaboración.
presentación. diseminación y periodos
y subperiodos presupuestales.
• Principio de transparencia. disemina ción
y eva luación de los subsidios. Es
complemento del principio anterior y busca
someter esta parte invisible del gasto público
a la aprobación directa o indirecta de
la comunidad.
SEGUNDA PARTE:
EL REORDENA MIENTO DEL REGIMEN
TERRITORIAL
1_ Factores contextuales:
Pueden registrarse como principales
tendencias en materia de división y reordenamiento
del territorio las si¡(uientes;
-Fortalecimiento de los Ingresos y
ampliación de las competencias en el nivel
municipal.
- El número de municipios o. en general.
de unidades de administración debe corresponder
al número de unidades apropiadas
para efectuar las tareas de decisión.
ejecución. control y evaluación de la
asignación de recursos del sector público y
para combinar estos recursos con los del
sector privado.
- Como las decisiones de asignación de
recursos involucran comunidades de muy
diversos tamaños y de diversa capacidad
fiscal. de gestión y de administración. las
unidades administrativas deben ser también
flexibles en su tamaño. Para lograr
esta flexibilidad se requiere facilitar la
combinación de unidades. nivelar o compensar
las desigualdades mediante transo
fe rencias y asociaciones y redefinir o
construir unidades ad hoc o para fines
especificos.
- La estructura administrativa interna de
cada unidad de gobierno debe ser. asi
mismo. capaz de asumir diversas tareas.
lograr metas cambiantes y relacionarse con
distintas unidades de gobierno para la
realización de los fines comunes. La administración
es. entonces. una caja vacia
que selecciona personal. consigue recursos
Página 7
y efectúa ta reas en función de las metas
especificas de cada pro~ra ma .
-La fl exib il idad de las tareas. de las estructuras
y de las asociaciones de las
unidades administrativas debe ser complementada
necesariam ente con un marco
flexible de relaciones fiscales in tergubernamentales.
-La coordinación fi scal interguberna·
mental supone la existencia de correas de
transmisión capaces de ligar y armonizar
las polillcas trazadas por la nación con las
demandas y necesidades expresadas y
validadas en el plano municipal. Tales
correas de transmisión son los departamentos
y las unidades administrativas
regionales.
-El marco de relacio nes fisca les intergubernamentales
debe lograr tres finalidades
de manera simultánea; facilitar la
asociación de distintas unidades adminls·
trativas. estimular el 'fortaleclmlento Institucional
de los niveles más atrasados y
compensar las diferencias de capacidad
fiscal entre las unidades de un mismo nivel.
Para lograr estos fines se requiere una categorización
de las unidades administrativas
territoriales. y principalmente de los
municipios. en atención a su capacidad
fiscal. de gestión y de administración.
-Como la capacidad fiscal y el desarrollo
Institucional de un municipio y las fun·
ciones especificas que debe asumir. son
funciones ca mbiantes. susceptibles de un
gran número de arreglos financieros y
administrativos. lo indicado es permitir el
ascenso y descenso de los municipios. de
una categoria a otra. según el balance que
ellos mismos hagan entre sus aspiraciones
de autonomia y su necesidad de apoyo y
acompañamiento externos.
n. ALGUNOS RASGOS PRINCIPALES
DEL ACTUAL REGIMEN TERRITORIAL.
En contraste con las tendencias que
reorientan el reordenamiento territorial.
nuestra Carta ofrece. entre otros. estos
rasgos prinri pajes;
l . La Constitución Nacional vigente
contiene múltiples. dispersos e incoherentes
principios de ordenamiento territorial.
Algunas de las normas constitu·
cionales son excepcionales o particulares y
resultan contraproducentes para un ordenamiento
global de la división del terri·
torio. acorde con las fu nciones y los ingresos
de cada nivel y con las relaciones
fiscales intergubernamentales.
2. Aunque- la Constitución ab re la puerta
a las categorias de municipios. a su aso·
ciación y a la creación de unidades territoriales
distintas a la división general en
departamentos y municipios. la ley entraba
y dificulta la creación ágil y flexible de
unidades e imprime excesiva rigidez a las
asociaciones de unidades territoriales. Las
normas sobre descentralización tienden a
aplicarse de manera ge neral a todos los
municipios. sin prestar atención a su
enorme diversidad fiscal y a sus gigantescas
diferencias en materia de capacidad
de gestión.
3. Ni la Constitución ni la lev prevén
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Pi,lna8
Instancias de coordinación del conjunto ade
las relaciones fiscales Intergubernamen·
tales o de la estrategia descentralizadora.
m. LA FORMULACION DE NUEVOS
PRINCIPIOS PARA EL REORDENA·
MIENTO DEL REGIMEN TERRITORIAL
l . El principio municipalista.
Dados los nuevos principios que deberán
formularse como entorno constitucional del
ordenamiento territorial. que en lo esencial
imponen al Estado garantizar la satisfac·
clón de las necesidades determinadas
comunitariamente. a través de acciones
públicas. privadas o mixtas. el espacio
natural para la acción estatal es. sin duda
alguna. aquel más próximo de las necesi·
dades por satisfacer: el municipio.
Ese principio exige para su genuina
materialización los siguientes desarrollos de
orden constitucional:
1.1. La ley marco de ordenación munl·
cipal.
Tanto la naturaleza y efectos de ciertas
actividades. como la Insuperable hetero·
geneldad de los entes municipales. impo·
nen una regulación normativa que como
prenda múltiples modalidades de parllci·
pación y concurrencia se~ú n categorias de
municipios. que debe ser objeto de una ley
cuadro o marco sobre las posibilidades
funcionales del orden municipal.
El contenido principal de ~a ley marco
seria:
al Definir reglas conforme a las cuales los
municipios puedan clasificarse. en forma
siempre móvil (es decir no estable). en ca·
tegorias. de acuerdo con las cuales se ha de
defmir en qué grado y bajo cuáles formas.
deben asumir la responsabilidad de ciertas
funciones con recursos propios. o con la
coparliclpaclón diferencial de la adminis·
traclón central. o mediante mecanismos de
asociación o Integración con otras entidades
públicas o privadas. o en qué casos la
responsabilidad corresponde plenamente a
la nación.
bl Establecer los efectos que en materia
tributarla o de transferencias de recursos
nacionales. se derivan de cada categoria.
c) Autorizar. según categorias. la sub·
di visión politico·administrativa de los
municipios y las formas de ella.
d) Precisar la estructura administrativa
básica municipal de cada categoria.
1.2. Las categorias de municipios.
En armonia con esa ley marco. la ad·
ministración estará dotada de reglas y
mecanismos suficientes para precisar la
pertenencia de cada ente municipal a una
categoria determinada. de tal manera que
de a11i se deriven las consecuencias fun·
clonales anotadas.
Por esa razón. no parece indispensable
que en las normas constitucionales se entre
a precisar cuáles son esas categorias. ni
tampoco a instituir algunas especiales.
como la que hoy existe bajo el concepto de
Distritos Especiales (Bogotá. Cartagena o
Santa Marta). Será la ley marco la que
abrirá la posibilidad de que existan esas
GACETA CONSTITUCIONAL
múltiples categorlas. Inclusive la de Distrito
Especial o Capital. o Distritos Especiales de
otro carácter. o Municipios capitales de
deparlamento. o municipios fronterizos.
etc.
1.3. La creación de municipios.
Con el fin de Introducir racionalidad a la
organización propuesta. en principio el
nuevo orden debe partir del número de
municipios hoy existentes. y prohibir por
un lapso determinado la creac ión de nue·
vos. De otra parte. la creación de nuevos
debe someterse a exigencias más estrictas.
que no admitan excepción . y ser de como
petencia del ó r~ano legislativo nacional.
1.4 Alcalde y Concejo.
La constitución conservaria el sistema de
elección popular de alcaldes ampliando su
periodo. admitiendo la revocatoria del
mandato e introduciendo correctivos en
materia de Inhabilidades y suplencia.
Los Concejos serian también. como lo son
hoy. corporaciones de elección popular.
pero sobre la base de circunscripciones
unlnominales.
Las funciones de alcalde y Concejo serian
armónicas con el papel central atribuido al
municipio en lo referente a la misión estatal
de garantizar la satisfacción de las neceo
sldades definidas por la comunidad. pero
diferenciales según la cate~orizaclón .
2. El principio de la coordinación: las
dimensiones deparlamentaJ y regional.
Si se ha de reconocer el municipio como
la unidad esencial para el cumplimiento de
la nueva misión del Estado. sus relaciones
con la administración nacional. central o
descentralizada. deben ser objeto de una
debida coordinación y de un enlace aproo
piado. que puede garantizarse a través de la
actual estructura departamental y con
instituciones para el manejo regional. con
las caracteristicas que se explican a con·
tinuaclón:
2.1. La dimensión departamental.
a. El Departamento como entidad de in·
termedlaclón y apoyo adm inlstrativos.
Dada la orientación municipalista. el
Deparlamento debe convertirse en una
entidad de intermediación entre el nIvel
nacional (central y descentralizado) y las
entidades locales. para los fmes de la par·
ticlpaclón diferencial de la Nación en las
funciones y de las transferencias de re·
cursos nacionales. y de apoyo técnico y
admlnlstraUvo a los municipios. según las
distintas categorias que sean legalmente
definidas.
b. El departamento como agencia de
desconcentraclón de funciones nacionales.
Además de su papel frente a las distintas
categorias de municipios. el Deparlamento
ha de obrar como ente a través del cual la
Administración Nacional puede organizar o
cumplir las funciones que le corresponden.
c. La creación de departamentos.
Para simplificar el esquema institucional.
no debe exlstlr categoria intermediaria
distinta a la de deparlamento. Por esta
razón. en principio debe partirse de los
departamentos hoy existentes y de las In·
tendencias y Com lsarias a las cuales se les
dará el mismo carácter. Respecto de San
Andrés y Providencia la única especialidad
que debe reconocérsele es la relativa a un
Martes 2 de abril de I
régimen legal especial para el Ingreao y JI.
Jaclón de domicilio de colomblanoe y e¡¡.
tranJeros.
De otra parte. debe también prohibirte
por un lapso determinado la creación de
nuevos departamentos. someter la CIeact6e
de nuevos a exigencias muy estrictas. que
no admitan excepción. y ser de compe.
tencla del Organo Legislativo nacional. •
d. La categorización departamental.
Mediante el mismo mecanismo de le
marco. debe regularse un sistema móvil d~
categorización departamental similar al
municipal (que Inclusive pueda ser la
misma ley marco). conforme al cual la
administración nacional pueda definir la
pertenencia de cada deparlamento a una
categoría determinada. La misma ley de.
finlrá las consecuencias de la categorización
en materia funcional . tributaria. de sub.
división política interna y de estructura'
administrativa básica. I
e. La reordenación de las Asambleas
Deparlamentales.
Debido a la redefinición funcional de 106
Deparlamentos. no parece indispensable
conservar el carácter electivo de sus
asambleas. Para ser coherentes con sus
nuevas responsabilidades. en ellas deben
armonizarse las relaciones de los munlcl.
plos con los órganos centrales de la nación
y para ese efecto lo más conveniente se~
una composición tripartita que reúna de.
legados de los concejos municipales. de la
representación al Congreso del respectivo
deparlamento y de ciertos delegados de la
administración nacional . que pueden ser
funcionarios del orden departamental.
todos conforme a 12. ordenación que por
categorias de departamentos defina la ley
marco.
f. Los Gobernadores.
Por la misma razón relativa a la reden·
nlclón funcional de los deparlamentos. no
es Indispensable ni conveniente que 108
gobernadores sean de elección popular.
Deberia conservarse. por lo tanto. el sistema
actual de designación por el presl·
dente de la República.
2.2. La dimensión regional.
Una carencia notoria de la actual orga·
nlzación Institucional colombiana. se renere
a la Inexistencia de instituciones apropiadas
de orden regional. dotadas de la
capacidad y autonomia requeridas para una
acción eficiente. En efecto. si bien existe
autorización constitucio nal (articulo 7'J
para establecer divisiones no coincidentes
con la división politico·admlnlstrativa para
fines de orden fiscal. militar. Instrucción
pú blica. planificación y desarrollo económico
y social. no pueden hoy revestlr el
carácter de personas juridlcas. lo cual de·
termina. si se quiere darles alguna autonomia.
que deba necesariamente acudlrse
a la tlpologia de formas de descentraliza,
ción funcional. o a organizarlas en forma
hibrida como parle de la administración
nacional. como ha sucedido preclsamenle
con las reglones de planificación económica
y social y sus respectivos Consejos (COR·
PES).
Se trata. en consecuencia. de introducir
en forma más apropiada y ágil la dimensión
regional. distinguiendo para el efecto estas
dos situaciones:
a. Las orl!anlzaclones regionales Indls-
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
2 de abril de 1991
, pcIIIIbles para el ejercicio de las funciones
...... contlnúan a cargo de la administración
;:;donaI. En esta hipótesis. podria operarse
¡necIIaIIte simples divisiones territoriales
.,uculadas a la administración central o
~ntra1tzada. o si se quiere con perso·
naJidad juridlca dentro de la tipo logia
diclonal. o acudiendo a otras formas.
~nforme a la libertad de establecer mo·
dalldades organlzaUvas a que se ha hecho
alusión.
b Las Instituciones de orden regional
. en desarrollo de la misma libertad de
~;';as organtzatlvas de que se hablará
tu go pueden crear u organizar los entes
te~t~rtales (municipios Y departamentos).
el cumpUmlento de sus funCIones.
~tas últimas pueden darse para alguna
función particular o para un conjunto de
• I nes administrativas. de acuerdo con
~~:riOS y patrones de .agrupación los más
diversos. obviamente sm q~e para ello sea
obstáculo ·Ia división pohllco·admIOlstra·
tlvEas.t as InsUtuclones regl.O n al es asl. crea d as
y organizadas podrian también. even·
tualmente. cooperar con los departamentos
en las labores de apoyo técnico y adml·
nlstratlvo a los municipios. y hasta servir
de agencias para el ejercicio delegado de
funciones nacionales.
.. 3. Los principios de las relaciones fiscales
Jnlergubemamentales.
Como elemento esencial de la persona·
lldad que se les reconoce a los municipios y
departamentos. serán titulares de un pa·
b1monlo. tal y como se reconoce actual·
mente. Sin embargo. en materia fiscal
(competencia tributarla). factores tales
como la determinación comunitaria cam·
biante de las necesidades que deben sao
tisfacerse. los múltiples medios o inslru·
'mentos que para la satisfacción pueden
elegirse y la heterogeneidad de los entes
municipales reconocida por la categoriza·
ción. exigen una gran fleJdbilidad en el
manejo de los recursos fiscales. con base en
estas Ideas centrales:
3.1. No existen. por principio. rentas
tributarias exclusivas de un determinado
nivel administrativo. sino que debe ser una
ley marco sobre régimen tributario y
~transferenclas fiscales. la que fije las reglas
conforme a las cuales se determinen:
-Los impuestos de carácter nacional.
-Las transferencias de recursos nacio·
nales a los departamentos y municipios.
según la categorización de unos Y otros.
- Los impuestos que pueden ser esta·
, blecldos por los municipios y departa·
mentos. también de acuerdo con la res·
, pectiva categorización.
Como consecuencia de esta orientación.
, desaparecerian las rigideces del actual
j sistema de situado fi scal y la Irreversibili·
dad actual de las cesIones de rentas na·
~ clonales a los entes temtonales
.~. r
3.2 La mIsma ley marco establecena
mecanismos para permitir a los entes te·
rritoriales la utilización de las fuentes tri·
butarias que se autorizarian y para ordenar
~ el sistema de transferencias. conforme a un
~ criterio básico: la efectiva satisfacción. ,l. con taJes recursos, de las necesidades
definidas por la comunidad, a través de
¡; 101 medios que ella misma haya defi-
GACETA CONSTITUCIONAL
nido. En otras palabras. que únicamente el
gesto ordenado a garantizar la satisfacción
de tales necesidades valida el empleo de las
fuentes tributarias y las transferencias de
rentas nacionales.
Obviamente. para esos fi nes y espe·
clalmente para los operativos. la ley marco
tendria que prever procedimientos téc nicos
de tutela permanente. que habrán de utl·
lizar las dependencias de la administración
nacional directamente o a través de los
departamentos o de las formas regionales a
que se ha hecho alusión. Inclusive. los re·
su!tados de la evaluación de la gestión que
aSI se adelante debe ser criterio para la
ubicación de cada ente territorial en una
determinada categoria. pues. como se ha
comentado. la pertenencia a la escala de
claslflcación no es definitiva sino móvil.
3.3. Para la prestación de servicios. too
da entidad pública está dotada de la ca·
pacldad de establecer tasas o tarifas.
competencia que podrá ser delegada en las
formas organlzatlvas de libre organización
que se han comentado. La ley marco se·
ñalará las reglas de control. Inspección y
vigilancia del ejercicio de esa com peten cia.
Los principios de asociación y de
flexibilidad funcional
4.1. La libertad de formas organizati·
vas.
Dado que se reconocen no sólo las IIml·
taclones de la acción municipal. derivadas
de la heterogeneidad de los entes m unlcl·
pales y de la naturaleza de ciertas actividades.
sino la necesaria coparticipación. en
grados variables según la categorización. de
la administración nacional y como inter·
mediaria de la departamental . conviene
instituir una amplia facultad para que las
entidades públicas. directamente. entre
ellas o con la participación de entidades
privadas; creen y organicen las modall·
dades institucionales más apropiadas para
la gestión de ciertas actividades. La misma
ley marco a que venimos haciendo alusión.
podria señalar las orientaciones centrales
de esa consagración de libertad de esta·
blecimiento de formas organizativas.
Lo anterior tiene especial significación.
por cuanto elimina tan to la actual rigidez de
las formas de descentralización funcional
en todos los niveles de la admin istración (se
reconocen tres: establecimientos públicos.
empresas comerciales e industriales y so·
ciedades de economia mixta y modalidades
indirectas con el mismo carácter o asimi·
ladas a los tipos básicos). como las limita·
ciones materiales y formales para la crea·
ción y funcionamiento de las asociaciones
de municipios o de las áreas metropolita·
nas.
Esa libertad organizativa permite. por
consiguiente. que cada municipio opte por
una gama más amplia de modalidades de
descentralización funcional . que se asocie
con otros. con los departamentos y sus
entes descentralizados con la Nación o sus
entidades descentralizadas. o con personas
privadas. e inclusive que acuda a formas de
integración no propiamente asociativas
pero con personalidad y au tonomia ad·
ministrativas.
Págloa9
4.2. La flexibilidad funcional.
De acuerdo con lo ex puesto. el panorama
de distribución fun cional entre la Nación y
los entes territoriales. que en buena parte
debe ser precisado por las leyes marco.
seria esencialmente fiexlble y. por consi·
gulente. tendría estas caracteristlcas:
a) Funciones nacionales.
La Nación. a través de la administración
central o de formas autónomas múltiples
Ino la tradicional tlpologia de entes des·
centralizados). tendria a su cargo:
- Actividades esenciales para el orden
social. como la Justicia. la defensa nacional.
las relaciones Internacionales. la campe·
tencla tributaria y el endeudamiento ex·
te rno.
- Las que por su naturaleza. caracte·
ristlcas de uniformidad o exigencias de
inversión u organización. defina la ley
marco a cargo de la Nación.
- Las correspondientes a su Injerencia
programática. de fijación de metas. de
gestión. orientación. control y evaluación.
en la actividad municipal o departamental.
de acuerdo con el esquema de categoriza·
clón.
b) Funciones territoriales.
(1) Funciones municipales
Las que se le asignen. según el es·
quema de categorización. en la ley marco
correspondiente.
- Las fiscales que le autorice la ley.
- Las funciones decisorias sobre las
necesidades que deben satisfacerse y la
forma de satisfacción. siempre de con·
form idad con la expresión de la voluntad
comunitaria.
- Otras funciones de orden inslrumental
o tipicamente administrativas.
(2) Departamentales
- Las fun ciones correspondientes a la
desconcentración de funciones nacionales.
- Las funciones de intermedlaclón entre
la Nación y los entes municipales y de
apoyo técnico y administrativo a estos úl·
timos.
- Las fiscales que le autorice la ley.
- Otras de orden instrumental o ti pi·
camente administrativas.
TERCERA PARTE
ESQUEMA DE SUGERENCIAS
NORMATIVAS
IINTRODUCCION
l . Contenido del esquema normativo.
El esquema normativo que ha sido ela·
borado y que pretende reflejar los anteriores
desarrollos . contiene primordialmente
preceptos de orden constitucional. y sólo
secundariamente. por via de ilustración.
ofrece guias para la conformación de las
leyes que seria necesario expedir de ser
aprobados los preceptos constitucionales
aqui esbozados. Estas últimas son. gene·
ralmente. leyes orgánicas. leyes marco o
leyes de contenido general. que no tienen
estrictamente precedentes en nuestro oro
denamiento constitucional o legal y que
conviene visualizar para captar el sentido
completo del precepto propuesto. Pero el
contenido especifico de dichas leyes es
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
.... lDalO
materia cambiante que no debe llevarse a la
Carta Fundamental.
2. Alcances y limitaciones de los
preceptos constitucionales.
Los preceptos constitucionales son
principios de orden general y vocación de
permanencia. que sientan las reglas básicas
de convivencia social. establecen las
autoridades y sus competencias y definen
las relaciones entre el Estado y la sociedad
civil. En consecuencia. no puede esperarse
que estos preceptos:
• obedezcan a Intereses Individuales o
gremiales.
• versen sobre situaciones coyunturales.
• regulen minuciosamente la organiza·
ción interna del Estado o las relaciones de
éste con los particulares.
3. Necesidad de una propuesta mun1cipallsta
para la pró:dma Constitución
de Colombia.
Los cambios que se están sucediendo en
los planos de la politica y. de manera muy
especial. de la economia. habilitan a los
alcaldes ' para formular planteamientos
capaces de coheslonar el interés colectivo y
de poner el Estado a tono con las corrientes
institucionales contemporáneas. Hoyes a la
vez posible y necesario que los alcaldes
ofrezcan a la sociedad proposiciones de
interés general. formuladas desde una
perspectiva municlpalista y relativas al
ordenamiento del territorio. Tales son el
espiritu. la perspectiva y el contenido del
esquema normativo sugerido.
4. Limitaciones temáticas.
El esquema normativo se refiere exclu·
sivamente a los preceptos constitucionales
que inciden directamente en el replan·
teamiento del orden territorial. No se ocupa
de otras materias ni pretende codificar ni
concordar los articulos propuestos con los
restantes articulos de la Constitución. La
labor de codificación sólo podrá llevarse a
cabo cuando se conozcan todos los pre·
ceptos aprobados y será labor técnica de la
Asamblea Constituyente y sus asesores. El
único Interés de la FCM es. por el momento.
llevar a la consideración del cuerpo cons·
tituyente un conjunto de proposiciones
coherentes en tomo al reordenamiento
territorial.
Tampoco se ocupa el esquema normativo
de materias propiamente electorales. asi
toquen ellas con la división del territorio
para fmes de elecciones o con las normas
que rigen la elección de funcionarios de los
niveles territo'rialmente descentralizados.
n. EXPLlCACION DEL ARTICULADO.
En armonía con las explicaciones. ra·
zones y consideraciones expuestas en las
dos primeras partes de este documento. el
articulado se ocupa de seis materias fun ·
damentales. a saber:
• La nueva naturaleza de la intervención
del Estado.
• Las nuevas funciones de la Rama Le·
glslatlva en relación con la Intervención y la
descentralización.
GACETA CONSTI11JCIONAL
• La reorganización de la Rama EJecutiva.
• Las finanzas públicas.
• El control de la gestión pública y la
participación ciudadana.
• La organización territorial propiamente
dicha.
El hilo conductor de estas materias y la
relación de ellas con los mecanismos de
garantía de la eficiencia y con las competencias
de las entidades territoriales es el
siguiente:
(i) Intervención para la eficiencia. La Intervención
del Estado en el mundo con·
temporáneo debe ceñirse estrictamente a la
búsqueda de la eficiencia en la asignación
de los recursos del conjunto de la economla.
(11) Mecanismos y no fórmulas para la
búsqueda de la eficiencia. Como no existe
una fórmula o un modelo únicos de medición
y control de la eficiencia. lo más
conducente es establecer mecanismos
enderezados a garantizar el uso eficiente de
los recursos.
(Iii) Cuáles son los mecanismos para la
búsqueda de la ellclencla. Los mecanismos
son todos aquellos que contribuyan a
construir las curvas colectivas de indife·
rencia donde se optimiza el empleo de los
recursos sociales. Como el gasto público
supone extemalidades. conlleva frecuen·
temente politlcas distributivas y. de manera
más general. son de su naturaleza los
problemas de identificación de costos y
beneficios. el mercado no puede ser el único
mecanismo de garantía del uso eficiente de
los recursos: debe ser complementado por
otros mecanismos de confrontación de la
voluntad de pago o sacrificio de los ciu·
dadanos para obtener los beneficios de un
determinado gasto público.
(iv) La participación ciudadana en cuanto
vía para la operatividad de los mecanismos
de control de la ellciencia. Todos gasto
público. con la sola excepción de los gastos
para los servicios más esenciales y tradl·
cionales del Estado (v. gr. seguridad. jus'
tlcia) tiene que ser aprobado (o cuando
menos respaldado a posteriori) por una
intervención de la comunidad o de los
ciudadanos directamente involucrados en
financiarlo y en recibir sus beneficios. Al
efecto se requiere que el Estado proyecte.
presente y discuta su politica de gastos de
manera que sea posible a los ciudadanos
identificar. en forma al menos aproximada.
los costos a su cargo y los beneficios (resultados)
a su favor.
(v) La descentralización en cuanto con·
ducto para hacer realidad la participación
ciudadana. Los planos comunitario y local
o municipal son los más propicios para que
los ciudadanos evalúen los costos y bene·
ficlos. Por lo tanto. el diseño. la Informa-ción.
la discusión y la aprobación del gasto
deben llevarse a esta escala y a este nivel
administrativo. siempre que ello sea téc·
nlcamente posible. El municipio (y no ya la
Nación) se vuelve. entonces. el lugar pri·
mordlal del gasto público.
(vi) Las transferencias fiscales son he·
rramlentas Indispensables para la des·
centralización y son también ocasión para
conocer la voluntad de pago o contribución
de los ciudadanos. La financiación del gasto
Martes 2 de Ib!tt .\
público. viniere del nivel que vlnlere .........
permitir y estimular la evaluacl6n C\-..
dana de costos y beneficios. a1lI donde~
evaluación puede ser más precisa: en
mercado. la comunidad o el municipio ~
esencial no es lograr la autonomla flscai '
municipio sino la expresión ciudadana ck
comunltar:a de aceptación o rechazo de o
gasto: la autonomía fiscal será bienvenida lIll,
contribuye a esa expresión y será inOCua 11
no contribuye a ella. 11
(vil), La participación ciudadana en l.
ejecucIón. el control y la evaluaCIón ea
también un mecanIsmo de búsqueda de
ellclencla. Además de participar en ti
proceso de toma de decisiones sobre el
gasto público. el Individuo, la comunidad y
el municipio deben participar en las etapas
de ejecución. control y evaluación del gasto
Este mecanismo de garantía del uso en:,
clente de los recursos puede y debe Como
binarse con la intervención ciudadana en el
proceso de toma de decisiones: al mismo
tiempo que se informa de los costos y be.
neficlos de un proyecto de gasto público, se
suministra tam blén la 1IÚ0rmaclón neceo
saria para invitar a la empresa privada y a
la comunidad a coejecutar, controlar o
evaluar la eficiencia de ese proyecto o par¡
condicionar la financiación estatal del gasto
a esa coejecución o cofinanclaclón por parte
de los particulares.
La función de control debe ser, entonces,
ampliada, del control numérico formal que '
efectúa actualmente la Contraloria, a la
participación ciudadana en ese mismo tipo
de control y en los controles de eficiencia y
resultados.
(viii) El presupuesto es herramienta
principalisima de fundamentacIón de las
decisiones ciudadanas de acogida o rechazo
a un proyecto de gasto. Para ello se requiere
transformar sustancialmente el presu~
puesto en tres sentidos:
(1) Combinar los presupuestos de los
distintos niveles del Estado. de manera que
el presupuesto de la Nación recoja también
las prioridades de gasto expresadas en las
regiones y las armonice con las prioridades I
del orden nacional.
(2) Sustituir la actual estructura del
presupuesto, de sectorial o por entidades 'j
como es en la práctica, por una estructura
de obras y resultados debidamente frag·
mentada por grupos de beneficiarios.
(3) Flexibilizar los periodos o términos
presupuestales de modo que correspondan
a las necesidades y a la naturaleza de las
obras.
(Ix) La fiexibilidad de la Rama Ejecutiva
es requisito para la eficiencia interna del
Estado. Poco se avanzaría en términos de '
eficiencia del gasto público si la estructura
del gasto permaneciera riglda y en este
sentido ajena a las cambiantes prioridades
de gasto y a las múltiples formas de con·
nanclaclón del mismo por parte de la camunldad.
1. El nuevo tipo de intenenclón del
Estado es el fundamento del principio
munlclpallsta.
-La Intervención fiscal del Estado mo, .
demo en la economia no se da. como antes,
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Codleo mmbiaa.nera excluyente, autónoma o sobe·
..,., 2 de abril de 1991 -,.na: lodas las naclon~s coml~nzan a exigir
la copartIcipacIón d~ la cludadanla en . la
tdenlt/lCaclón de prlorldad~s . financlaclon.
eJ~clón . control y evaluación del gasto
público. Esle es el nu~vo patrón de las
f'tnanzas Públicas.
-La coparticipación de la ciudadania
1 ra con mayor eficacia y eficienCia
.~ndo ~lIa se lI~va a cabo 'por los mismos
eneficiarlos de una Inverslon o un servicio
¡bllco. Los beneficiarios pu ~d e n ser 10'
dividuos (consumidores. usuarios) o grupos
omunidades. En uno u otro caso. la 10·
~~~ención de los beneficiarlos debe darse
de manera inmediata. ~onscl~ nte. IOfor·
mada. Los requisitos de IOmedlaclón e 10'
I rmaclón se cumplen más apropiadamente
e~ el plano local o municipal que en los
planos regional o nacional.
-Por virtud de las consideraciones ano
teriores. las finan zas Públicas y la eco·
nomia están rescatando el plano local y
vienen haciendo del municipio el eje del
gasto público y el escenario de la ve rifica·
ción y el control ciudadanos.
-En sintesis. la nueva modalidad de. la
intervención fiscal del Estado y la partlcl·
pación Individual o comunltana e.n la
gestión del gasto público son los dos pilares
de la economia moderna 9ue confluyen. en
el municipio. Por esta razono no es ~osJble
asignar al municipio su papel de pn macJa
dentro del Estado moderno sin comprender
las modificaciones en la naturaleza de la
intervención del Estado.
-La Constitución co lombiana tiene
que consagrar primero los replantea·
mientos en la intervención del Estado (y de
las relaciones de éste con la comunidad y
con la iniciativa privadas) para entronizar
luego el municipio como .eje del gasto pÚo
blico. Asi lo hace el articulo AA que se
propone. cuando exige que. las nece~idades
de gastos pú blicos hayan Sido Idenhficadas
por la comunidad. verificadas y controladas
por ésta.
2. La Rama Legislativa debe ezpedlr
las normas generales de la nueva IDte"
enclón del Estado y, por ende, de la
primacía del municipio.
- La nueva inte rvención del Estado re·
quiere de la armonización de cuat ro decisiones
públicas fundamentales. Estas de·
cisiones. que anteriormente no se requerian
o podian tomarse con independencia unas
de otras. versan sobre las siguientes materias.
• Los proyectos que han de emprenderse.
en armonia con la politica macroeconómica
del Estado.
• El nivel (central. regional. local. mixto)
en el cual han de efectuarse esos proyectos.
de manera que puedan realizarse técni·
camente y pueda darse al mismo tiempo la
intervención de verificación por parte de los
beneficiarlos.
• Los mecanismos mediante los cuales
intervendrá la comunidad en las etapas de
idenllflcaclón. planeación. ejecución.
control y evaluación del gasto.
• La coordinación de los procesos deci-
GACETA CONSTITUCIONAL
sorlos de los distintos niveles y la manera
como informarán a la cl udadania de la fi·
nanclación y los avances de los proyectos.
es decir. los estatutos presupuestarlos.
-La Constitución debe consagrar la
obligatoriedad de adoptar estas decisiones
y exigir que se adopten de manera armó·
nica: de lo contrario. el nuevo tipo de intervención
estatal y el principio munici·
pallsta quedarán escritos pero no tendrán
vigencia efectiva. Para ello lo Indicado es
ordenar al Organo legislativo del Poder
Público la adopción de pautas o normas
generales respecto de cada u na de estas
materias: dejando a los decretos del Eje·
cutlvo un amplio margen discrecional para
que opte entre los distintos caminos auto·
rizados por las leyes marcos u orgánicas.
-Se requiere. entonces. de seis leyes
marco que se ocupen de las siguientes
materias:
• De la orientación programática.
• De la participación ciudadana.
• De las transferencias fiscales y el crédito
para los niveles territorlalmente descen·
tra lizados.
• De la ordenación presupuestal.
• De control de la gestión pública.
• Del ordenamiento territorial.
Asi lo consagra el articulo SS que se
propone en el esquema normativo.
-El sentido de las dos primeras leyes que
acaban de citarse (articulos CC y DO). es el
siguiente:
al La que se ha denominado Ley de
orientación programatica remplaza la ya
obsoleta y nu nca aplicada ley del plan. El
énfasis de la nueva leyes en proyectos y
servicios. y sus dimensio nes son las de los
niveles estatales correspondientes a esos
proyectos y servicios. los recursos neceo
sarios y la readecuación administrativa que
ellos exigen.
Dicha ley debe trazar las pautas para la
armonización de la gestión fiscal con las
restantes dimensiones de la politica ma·
croeconómica. abrir las puertas a la reor·
ganización continua de la rama Ejecutiva
para fines de la aplicación de las politlcas de
gasto. dictar las directrices para la asigo
nación de responsabilidades a los distintos
niveles de ejecución. orientar las transfe·
rencias de recursos de un nivel al otro. y
señalar los tipos y mecanismo de inter·
vención de la comunidad. todo esto en
armonia con las leyes cuadro de partici·
pación ciudadana. ordenación presupuestal
y ordenamiento territorial. Estas son las
nuevas dimensiones de las politicas pÚo
blicas. donde a cada paso deben formu larse
tres preguntas que no tienen antecedentes
en la trayectoria de las finanzas públicas
colombianas:
• ¿Cuál es el nivel más idóneo para llevar
a cabo una inversión o prestar un servicio?
• ¿Cómo dotar a ese nivel de los recursos
necesarios?:
• ¿Cómo lograr la intervención decisoria
de la comunidad en la definición y su·
pervisión de esa inversión o ese servicio?
b) La Ley Cuadro de Participación Ciudadana
ha de remplazar la Inocua ley 11 de
1986 y las normas concordantes actua l·
mente vigentes. Más que propósitos me·
ramente politicos o simplemente simbóli-
COSo el espirltu de la nueva ley consistirá en
Instaurar y exigir la congestión fiscal de la
comunidad y de la cludadania con miras a
lograr la efi cie ncia en el gasto público y en
su nnanciamiento.
Puesto que no es posible trazar un patrón
común de medición de la efi ciencia relaliva
de cada decisión de asignacIón de recurso.
se recurre hayal ciudadano Individual)' a
la comunidad para que. debIdamen te In·
formados. expresen sus preferencias. eva·
lúen sus costos. expresen su voluntad de
sufragar esos costos para obtener los be·
neficlos y tomen parte activa en el control y
en el logro efectivo de los resultados esperados.
La Ley Cuadro de Participación Ciuda·
dana senalará en efecto los fines. los tipos y
los meca nismos de la participación y los
criterios para optar por uno u otro tipo de
participación respecto de un serviCIO o
proyecto especifico. Señalará también. en
armonia con las leyes cuad ro de Orienta·
ción Programática. de Transferencias
Fiscales. de OrdenamIento Territorial. de
Ordenación Presupuestal y de Control de la
gestión pública. los niveles territoriales y
los grupos humanos que pueden llevar a
cabo cada tipo de participación.
La materia objeto de esta leyes particu·
larmente dificil. por cuanto su desarrollo se
encuentra aún en estado incipiente en el
mundo entero y especia lmente en Co·
lombia. donde la tradición y la experiencia
con la participación son Iimitadísimas.
Por via de ilustración. se piensa preliminarmente
que la nueva ley orgánica
podría establecer. entre otros. los sig~ i e nt es
fines. tipos y jerarquias de partlclpaclOn
ciudadana:
1) Casos en los cua les operan los meca·
Olsmos de precios o mecanismos similares.
Son mecanismos que operan automáti·
camente y pueden reunir en un mismo
momento las etapas de la evaluación. la
decisión y el control. Por estas virtudes
tendrán preferencia sobre otros meca·
nismos de control ciudadano de la efi ·
ciencia. en todos aquellos casos en los
cuales se puedan determinar los precios en
condiciones similares a precios de compe·
tencia en una economia abierta. Pueden
darse dos situaciones:
• Participación del ciudadano usuario o
consumidor. beneficiario directo de una
inversión o un servicio. Operará mediante
mecanismos de precios o similares a éstos.
fijados preferentemente en condiciones
competitivas. en todos aquellos casos en los
cuales ea posible ligar el beneficio al in·
terés y a la utilidad de un individ uo o una
unidad de consumo. Este tipo de partici·
pación se aplicará de preferencia cuando
quiera que el servicio o proyecto lo permi·
tan. En principio nada excluye su aphca·
ción en los niveles regional o nacional: sin
embargo. los niveles comunitario y municipal
resultan más adecuados para llevar
a los ciudadanos la información necesaria y
para desarrollar una cultura de con trol y
participación de los consumidores.
• Participación de la comunidad usuaria
o consumidora. Opera bajo el mismo cri·
terio de mercado que rige el anterior tipo de
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
P6C!u 12
participación: la única diferencia estriba en
tratarse ahora de la participación de una
unidad colectiva de ciudadanos delimitada
por el número plural de beneficiarios directos
de una lnverslón o un servicio. Este
tipo de participación es subsidiario o suplementario
del anterior y su mecanismo
más conocido es la contribución de valo·
rización. Dadas las dificultades especiales
que rodean la Información y la capacitación
de grandes comunidades para tomar decisiones
fundamentadas en materia de
gasto. las leyes orgánicas de la Participación
Ciudadana y de Orientación Programática
exigirán que los servicios e Inversiones
se fragmenten -siempre que sea
técnicamente poslble- hasta llegar a
unidades comunitarias capaces de operar
como entidades de Identificación de prioridades.
control y evaluación de la ejecución
y de los resultados. La comunidad y el
municipio aparecen nuevamente. y con
mayor razón que en el caso anterior. como
los lugares primordiales de definición y
participación de la comunidad o las comunidades
de beneficiarlos.
ti) Casos en los cuales no operan los
mecanismos de precios. Se dan en situaciones
de externalidades. de politicas
compensatorias o redistributivas o de
simples dificultades técnicas Iv.gr.. por
razón de la escala del proyecto) para comunicar
a los beneflciarlos más directos la
utildiad y los costos de un proyecto de
gasto. Nuevamente se dan dos situaciones:
• Situaciones en las cuales se pueden
aplicar mecanismos de inducción o de estimulo
a una decisión particular de contribución
o gasto. Se trata de mecanismos
de subsidio condicionado al esfuerzo de las
comunidades o de los particulares y regulado
según la capacidad económica de éstos.
Son típicamente los fondos de contrapartida
o algunos elementos de estimulo
a la "autoconstrucción" contenidos en la
última ley de vivienda.
• Consulta a los usuarios. consumidores
o. en general. beneficiarlos potenciales.
Opera a la manera de los estudios de
mercadeo y confronta a los beneficiarlos
potenciales con opciones de financiamiento
y de gasto. No es propiamente un sondeo de
opinión. puesto que las comunidades o los
lndividuos consultados son los mismos que
tienen un interés directo en la posible de·
cisión. Otros mecanismos para llevar a cabo
la consulta pueden ser el referéndum. La
discusión presupuestal pú blica o la elección
y delegación en representantes directos de
la comunidad. con mandato más o menos
reslrlngido.
Para rendir los frutos de aprobación
ciudadana que de ella se esperan. la consulta
debe versar sobre opciones de costos
y beneficios claramente identificados por
las comunidades y los ciudadanos consultados.
para lo cual se requiere nuevamente
la armonización de la Ley de Participación
Ciudadana. con sus similares de
Orientación Programática. de Control de la
Gestión Pública. de Transferencias Fiscales.
de Ordenación Presupuestal y de Ordenamiento
Territorial. El municipio y sus
divisiones son. una vez más. los lugares
más Idóneos para la celebración de una
consulta basada en la Identlflcaclón y
GACETA CONS11TUCJONAL
segmentación de los costos y los beneficios
directos.
La consulta es el más deflclente de todos
los mecanismos de interpelación a la
comunidad para garantizar la eficiencia del
gasto público. por razón de no Implicar
directamente un compromiso de contribución
de parte de los beneficiarios. Por
esto sólo puede ser empleado en última
instancia. cuando no quepa ninguno de los
mecanismos previamente citados.
iii) Finalmente. conviene advertir que
existen otros tipos de participación ciudadana.
ya sea complementarios o independientes
de los anteriores. y que se dan
respecto de las etapas siguientes a una
decisión de Inversión o de prestación de un
servicio. Tales etapas siguientes son las de
seguimiento a la ejecución y a la financiación
. el control de resultados y la evaluación
global de las distintas alternativas
de asignación de recursos y los resultados
obtenidos. La participación ciudadana en
estas etapas está diríglda a garantizar la
satisfacción de las expectativas que motivaron
a la aprobación inicial del gasto y.
sobre todo. a velar por la eficiente asignación
de los recursos. Otra vez aparecen el
municipio y sus comunidades como los
niveles más adecuados para el cumplimiento
de estas labores de participación. De
estas etapas se hablará al tratar de la Ley
Cuadro de Control de la gestión pública.
3. La reorganización de la rama Ejecutiva
es indispensable para que se cumpla con el
principio munlclpalista.
El mundo contemporáneo piensa en
función de costos y resultados y subordina
todo el orden institucional a la búsqueda
constante de los menores costos y los más
elevados beneficios: las metas y los proyectos
son cambiantes como lo son también
el nivel más adecuado para llevarlos a cabo
y las lnstltuciones lndividualmente responsables.
Como los resultados son intersectoriales
y los anruisis son interdisciplinarios.
el mundo contemporáneo exige la
labor comblnada de entidades pertenecientes
a múltiples sectores. cuando no la
supresión de las divisiones sectoriales. Una
instltucionalidad riglda. con competencias
y especialidades demarcadas tajante y
permanentemente. resulta contraria a la
flexibilidad que demanda la búsqueda de
eficiencia. Por esta razón. la Ley de
Orientación Programática que. a diferencia
de la Constitución. versa sobre politicas y
materias esencialmente cambiantes en el
tiempo. debe incluir siempre un componente
administrativo e institucional. con
señalamiento de los niveles competentes.
las relaciones entre ellos y las combinaciones
institucionales pertinentes para
llevar a cabo las politicas prioritarias de
gasto en un periodo determinado.
El articulo FF de la propuesta normativa
recoge estas demandas del mundo contemporáneo
y las eleva a canon constltu·
clonal. en armonia con o dicho por el articulo
CC sobre Ley de Orientación Programática.
con el fin de marcar un hilo de
flexibilidad en . la estructura in terna de la
rama Ejecutiva del Estado y facilitar sus
relaciones con los ciudadanos y con la
empresa privada.
Marles 2 ele Ibrll ele 111\ -
4. La ConsUtucl6n debe consagrar Iot
principios orientBdores de las transferen.
clas nscaJes y del crédito a las enUdadl!l
territoriales.
Se ha aludido más arriba a los nuevOl
principios presupuestarios que debe COntener
la Constitución con el fin de plasmar
la reorganización descentralizada del Eatado
y consagrar y asegurar la eflclencla y'
la participación en la asignación de loe
recursos. Se trata de los prtnclplos de
transparencia. flexibilidad. combinaCión
sectorial. presupuestaclón por obras o resultados
y coordinación presupuestarla
entre los niveles del Estado. los cuales 51
bien son principios de indole técnica. deben
quedar en el texto de la Carta en Cuanto
pilares que son de la reorientaclón de la
Intervención pública. la reorganización del
Estado y las relaciones entre el Estado Y la.
sociedad civil. Tales principios deberán ser
desarrollados por una Ley cuadro de OTo
denaclón presupuestaJ. cuyo sentido y
contenido aparecen en el articulo GG
propuesto.
La Carta Fundamental deberá Incluir
además. los principios _ rectores de I~
transferencias entre los niveles de gobierno
11Iamadas también. con un anglicismo.
transferencias Intergubernamentales).
como que dichas transferencias se erigen
ahora como el Instrumento fiscal más
Importante para la reorganización del Es-'
tado, la dotación de flexibilidad a toda la
rama Ejecutiva. el supuesto esencial de la
descentralización y la municipalización y.
como corolario. la premisa Indispensable en
la asignación de los recursos.
La nueva norma constitucional propuesta
en el articulo HH. remplazaria las actualmente
dispersas normas constituclo.
nales sobre transferencias. Imprimiria.
flexibilidad a las mismas y reuniría sus
orientclones precisas en una ley cuadro que
traeria coherencia al mundo complejo de
las relaciones fiscales intergubernamentales.
En especial reconoceria que el volumen
de las transferencias a las entidades
territoriales debe hacerse en proporción
directa a las funciones que efectivamente
corresponda ejercer a las entidades terrl·
toriales e inversa a su capacidad flscaJ
propia. y les otorgaria a los municipios.
derecho a participar en los organismos a los
cuales se confie el manejo y control monetario
y la admlnistración del crédito para
las entidades territoriales.
En vista de que son varios -yen ocasiones
contrarlos- los propósitos que se
asignan a las transferencias. sólo cabe a la
Constitución señalarlos y pedir a la Ley
Cuadro de Transferencias y de Crédito a los
niveles territoriales. que asigne prioridades
a esos propósitos según las urgencias y'
priortdades de cada periodo programático.
Por esta razón. la Ley Cuadro u Orgánica de
las Transferencias y de Crédito. deberá
guardar arrnonia con las leyes cuadro de
Orientación Programática. de Participación
Ciudadana, de Ordenación PresupuestaJ. de
Control de la Gestión Pública y. de manera
muy especial. de Ordenamiento Territorial.
5. La ampIJaci6n del concepto. los pro·
pósitos y los agentes del control de la ges·
ti6npública.
En consonancia con lo dicho hasta ahora .•
la ley cuadro de Control de la Gestión pú·
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Martes 2 de abril de 1991
bllca consagrada en el articulo EE amplia el
concepto de control a los controles d e eficiencIa
Y resultados. abre la pue rta a la
Intervención de entidades distintas a la
Contraloria Y de la ciud adania misma para
el cumplimiento de es tos controles. y debe
señalar los criterios técnicos. los tipos y los
agentes competentes para cada mod al idad
de control.
6. La reorganJzación territoria l : flexibilidad
para la mejor prestación de los servicios
.
Los articul os 11 a 00 propuestos. consagran
lo s prin cipios constitu cionales re ferentes
a la orga n ización te rrito rial propiam
ente dichos. Estos princi pios se basan
en las norm as anteriores del entorno
. co nstitucion al y se introduce n en conso·
nancia co n ellas. pues de no ser asi el Titulo
de la Orga n izació n Territorial constitulria
un Islote in compatible co n las de más mate
rias de la Constitución.
El c ri te rio ce ntral d e la reorganización
territoria l es log rar la fl exibili dad de cada
nive l a dm inistratlvo Y de las instituciones
que lo co mpone n para asum ir funcio nes de
gasto . fi nanciarlas. recibir transferencias y
relacionarse co n otras en tidades de l mis mo
o de los otros niveles que conforman la
rama Ejec utiva d el Pode r Público. Para
lograr esta flexi bilid ad y esta coordinación
entre nive les e Instituciones se propone:
i) La ca tegorizació n . ella mism a flexible.
de los departamentos y munic ipios.
il ) La pos ibilid ad de c rear nive les administrativos
distintos a los departamentos y
municipios.
iii) La transformació n de la naturaleza y
de la organización in terna de los departamentos
co n el fin de hacer de ellos correas
de transm isión entre la Nació n y los muni
ci pios . e instanc ias de coordinación territorial
de la totali dad del gasto públi co.
iV) La asignación prioritaria de la lun ció n
del gas to a los municipios.
v) La extensión del periodo de los al cald es
a tres años.
vi) La definición del contenido de la Ley
Cuadro de ordena m iento territorial . Esta
Ley Cuadro está prescrita en el articulo
00 y ell a habrá de regul ar todo lo relativo a
las competencias mu n icipales y departame
ntales según lo señalan las letras
a)~b).c).I)lg) y h) de esa no r ma .
Sugerim os a continuación los criterios a
los cuales ha de ceñirse la Ley Cua dro de
Ord enamiento Territorial para asignar
compete ncias a los municipios. en armonia
con la Ley de Transferencias fiscales y del
Crédito a las entidades territoriales:
, En pri ncipio todo gasto público debe ser
efectuado en el nivel municipal y por el
muni ci pio. Se exceptúan. naturalm ente. los
gastos que de acuerdo con la Constitución
o co n la Ley Cuad ro de Ori entación Programática
deben efectuarse en el nivel
nac ional.
. ' . La Ley establecerá categorias de mum~
lp los de ac uerdo a su capacidad fiscal y
asIgnará a cada categoria de municipios la
responsabilidad de atender un conjunto de
servicios básicos con su capacidad fiscal
propia. Entiéndese por capaCidad fis cal
GACETA CONSTITUCIONAL
propia la suma de los recursos propios del
municipi o y los rec ursos provenie ntes de
transferencias automáticas e Incondicio nales
de la Nac ión . Estas transferencia s
automáticas e In condicionales pueden ser
otorga das a los municipios de acuerdo con
un criterio genera l o de igualdad . o pueden
tam bién obedecer a un crite rio desigual. en
este ú ltim o caso co n fl nes compensatorios
de la desigual capac idad fi scal impe rante
entre los municipios.
, El gasto público que ha de efectuarse en
los municipios que por razón de su categoria
no tengan la responsa bil idad de
atender ciertos servicios o ciertas Inver ·
s lones con los recursos de su propia capacidad
fiscal. será financiado con los re cursos
de los gobie rnos nacion al y departamental
y efectu ad o por uno de los do s
conductos siguientes:
, Po r la Nación . med ian te el gasto desconce
ntrado que ha brá de coordinarse en el
nivel depar tamen ta l. El departamento
pod rá en este caso aportar también sus
propios recursos .
, Po r el m unicipio co n recursos provenientes
de transferencias de la Nación o del
d eparta mento . En esta hipótesis las
transfe rencias estarán co nd icionadas a las
metas de esfuerzo fiscal y de desarrollo de
la ca pac idad de gesti ón propia del municipio.
todo de acuerdo con la Ley Cuadro de
Transferencias fiscales y Crédito a la s
entidades territoriales.
h ) Las normas ge ne rales co nforme a las
cuales los municipios podrán co nce der
estimulos especia les a la inversión extranjera
en sus respec tivos te rritorios.
i) Las modalidades de descentra lizac ión
funcional público o m ixta que pueden crear
los e ntes territoriales.
j) Las lun clOnes de gobernadores. al·
caldes. asam bleas y co ncejos. y el régimen
de organización y funcionamiento de es tos
cuerpos. según categorias de enlid ades
territoriales y otros factores .
k) El régi men especial de residencia y
domicilio de nac ionales y extranjeros en las
porciones insulares y Iimitrofes del territorio
nacional. y las co mpete ncias que
sobre dichas materias se reconocen a las
entidades territoriales.
1) Las reglas y condic iones conforme a las
cuales la ley puede crear. fusionar amo'
difi car los municipi os.
ill_ CO NTEN IDO DEL ARTICULADO
L De la inte rvención estatal y la
relación entre los sectores público y
privado.
ARTICUL O AA
Son misiones esenciales del Estado la
ad min istrac ión de juslicia. la defensa nacional.
el servicio de policia de carácter
nacional. el mantenimiento del orden público.
el ma nejo de la moneda y el crédito. y
el estableci miento de relaciones con
otros Estados y con los organ ismos de la
comunidad internacional .
El Estado garan tizará. además. con forme
a la ley de orientación program ática. co n la
participación de la iniciativa y la empresa
privadas. un a eficiente asignación de rec
ursos para la salisfacción de las necesidades
de la comunidad. que hayan sido
Página 13
id entificadas y requeridas a través de los
mecanismos de participación ciudadana. y
con sujeción a s istemas de verificación del
gasto realm ente efectuado.
2. De la reestructuración de las
ramas d el Estado.
2 . L De las nuevas funciones del
órgano legislativo .
Al organi zar y regular el órgano legisla·
tlvo. es necesario incluir normas en virtud
de las cuales se consagre:
ARTICULOBB
Correspo nd e a l Congreso (órga no legis'
latlvo). dictar las siguientes leyes orgánicas
(marcos o c uadros) :
1.- Ley de orientación programállca.
2.- Ley de parlicipa ción ciudadan a.
3.- Ley de o rdenamiento territorial.
4.- Ley de ordenamiento presupuesta!.
5.- Ley de transferencias fiscales y de
crédito a las entidades territor ia les.
6.- Ley de control de la gestión públl·
ca. (1)
ARTICULOCC
La ley de orientación programática
definirá:
a) Las fo rm as de co nciliación de la gestión
fisca l descentralizada co n la politlca ma·
croeconómlca.
b) Las metas de politica monetaria y las
orientaciones para el crédito a las entidades
públicas. los organismos encargados de
desarrollarlas . y las condiciones bajo las
c ual es formularán un presupuesto monetario.
c) Los grados y formas de participación de
las e ntidades públicas y de la Iniciativa y la
empresa privadas. en las actividades de
responsabilidad de l Estado.
d) Las metas de fortalecimi ento de la
capacidad de gestión de las entidades territoriales.
e) Las pautas para la organización de la
Rama Ejecutiva. en fun ción de la oportuna
y eficiente acción del Esta do.
O Los proyectos y servicios que por su
dimensión económica. s us implicaciones
para el desarrollo nacion al o las necesidades
de seguridad y uniformidad. asume la
nación y sus enlidade s descentrali za das. y
el grado y formas de coparticipación de las
entidades territoriales y de la empresa
privada. (2)
ARTICULODD
La ley de participación ciuda dana
definirá:
a) Los fines. tipos. instancias. vias. formas
y caracteristicas de la participación ciu·
dadana en las decisiones públicas.
b) Lo s criterios para optar por 105 distintos
tipos y formas de participación.
c) Los niveles territoriales y las comunidades
que deben llevar a cabo cada tipo y
cada forma de participación.
ARTICULOEE
La Ley de Control de la Gestión
Pública definirá:
a) Tipos. formas. modalidades y carac-teristicas
de co ntrol de la gestión publica
(11 El contenido especilico de cada una de estas
leyes orgánicas st debe explicar t' mclulr en cada uno
de los respectivos capitulas o lHulas de la Conslltu·
lIan
(2) El alcance \' significarlon de las leve!) or~ámcas.
especla lm entt desde el punto de vista de la competencia
que otorgan al EJecutl\'o, habrJ. de defiOlr:!)(" JI
tratar de lao:; runclOnes del preSidente de la ReplIbllc.}
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
PActa_l.
diferentes al numérico legal que corres·
ponde a la Contralorla General de la República
y las contralorlas de las entidades
territoriales. espeCialmente relacionados
con la eficiencia y los resultados.
bl Los criterios técnicos. etapas y agentes
competentes para los distintos tipos. formas
y modalidades de control de la gestión
pública.
'2.2. De la Organización de la Rama
EJecutln.
ARTICULOFF
Como dependencias directas del presidente
de la República funcionarán los
Ministerios que cree la ley para el cabal
cumplimiento de las misiones esenciales del
Estado de que trata el .articulo AA. asi como
las reparticiones administrativas que ta ley
de orientación programática autorice.
3. De la. finanzas púbUcas.
ARTlCULOGG
La ley de ordenación presupuestal
definir':
al Las formas de elaboración. presentación.
aprobación y armonización de los
presupuestos de la nación y de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados
de cualquier nivel administrativo.
en armonia con las leyes de orientación
programática y de participación ciu dadana.
bl Los periodos fiscal. contable. de evaluación.
seguimiento y control de eficacia y
resultados.
cl Los sistemas para garantizar que las
transferencias y cesiones de recursos na-cionales.
y el otorgamiento de recursos de
crédito. se hagan en función del valor
efectivamente causado por la prestación de
servicios o la ejecución de los programas o
proyectos.
di Los principios de nexibilidad y
transparencias presupuestales y las formas
de hacerlos efectivos.
ARTlCULOHH
La ley de transferencias fiscales y del
crédito a las entidades territoriales ordenará
transferencias de fondos de la nación a las
em idades territoriales. condicionándolas o
restnngiéndolas al logro equilibrado de
todos o algunos de los siguientes propósitos:
al El fortalecimiento de la capacidad fi scal
de las entidades territoriales.
bl El logro de la eliciencla en la gestión
administrativa territorial.
cl La elevación del esfuerzo fiscal de los
municipios y departamen tos.
di La compensación de las diferencias de
capacidad de contribución entre las entidades
territoriales.
el La regulación del volumen de las
transferencias en proporción directa a las
fun ciones qu e efectivamente corresponda
cumplir a las entidades territoriales e inversa
a su capacidad fi scal propia.
n Las reglas de participación de los
municipios en los orga nismos nacionales a
qu ienes se les confie el manejo y cont rol
GACETA CONSTITUCIONAL
monetario y la administración del crédito
para las entldadestemtoriales.
gl La asociación de las entidades temtorlales
entre si y con la nación o sus entidades
descentralizadas. para el meJoramiento
de la eOcacla y eficiencia en la
prestación de los servicios o en el cumplimiento
de sus funciones.
4. De la organización territorial
ARTICULOD
Son entidades temtorlales de la República
los departamentos y los municipios
que los Integren. los cuales estarán sometidos.
según su categorla. al régimen Juridlco
que defina la ley de ordenamiento
territorial.
Transfórmanse las actuales Intendencias
y comisarias en departamentos y prohibese
la creación de nuevos departamentos.
Además de la división en departamentos
la ley podrá crear otras divisiones para el
mejor cumplimiento de las misiones
esenciales del Estado conforme al articulo
AA.
ARTICULOJJ
Los bienes y rentas de las entidades territoriales
son de su propiedad exclusiva:
gozan de las mismas garantlas que la
propiedad y renta de los particulares y no
podrán ser ocupados sino en los mismos
términos de la propiedad privada.
La ley o el Gobierno nacional. en ningún
caso. podrán conceder exenciones respecto
de derechos o impuestos de tales entidades
ni Imponer a favor de la Nación o entidad
distinta recargos sobre sus rentas o las
asignadas a ellas. .. _
Las entidades terrltonales tendran soberanía
nscal y derecho a recibir cesiones y
transferencias de recursos nacíonales. en
los términos y condiciones que defina la ley
de ordenamiento territorial.
ARTICULOKK
Corresponde alos Departamentos:
al Asumir en forma supletoria o complementaria
las responsabilidades prioritariamente
asignadas a los municipios.
conforme a las disposiciones de la ley de
ordenación territorial.
bl Servir de mecanismo institucional
intermediario para el apoyo técnico y de
asesoria a los municipios. que decida
prestar la Nación o sus entes descentralizados.
cl I::jercer por delegación del presidente
de la República total o parcialmente las
atribuciones que corresponden a la NaCión
en relación con las misiones del Estado y
con los proyectos y servicios que ella asuma
conforme a la ley de orientación programática.
di Transmitir a la Nación o a las entidades
descentralizadas del orden nacional. las
iniciativas y sugerencias de los municipios.
ARTICULOLL
En cada Departamento habrá un Gobernador
que será al mismo tiempo agente
del Gobierno y jefe de la Administ ración
Seccional. y una Asamblea integrada por
representantes de los Concejos Municipales
del respectivo departamento. quienes hayan
sido elegidos en representación del
departamento al órga no legislativo. y
fu ncionarios de la Nación y de la administración
depa rtamental. en los términos y
condiciones y con el régimen de organi-
M_rtes 2 de aMll de -1"1 zaclón y funciones que dcftna la ley de
ordenamiento temtortal.
ARncULO ....
Salvo las misiones esenclalel del Eetado.
y los proyectos y servicios que. COq_
forme a la ley programática. asuma la
Nación y sus entes descentralizados. es \
responsabilidad exclusiva de 1011 munlctplos
la satisfacción de las necesidades de la
comunidad de que trata el articulo AA. SIn
embargo. en los términos que establezca la
ley de ordenamiento ten1torlal. 1011 Departamentos
podrán concumr al cum_
plimiento de esa responsabUtdad en forma
supletoria o complementaria. o los municipios
podrán acudir a las modalidades de
Interrelación o asociación entre entidades
públicas o privadas o a la creación de
nuevos entes. Inclusive de carácter regional.
los cuales pueden comprender muni_
cipios pertenecientes a varios departa_
mentos.
ARTICULONN
En cada municipio habrá un Alcalde y
un Concejo Municipal elegidos popularmente
para periodos de tres años. conforme
a las normas señaladas en el Titulo De la
función electoral. Todo lo relativo a la organización
y funciones será dennldo por la
ley de ordenamiento territorial. (21
ARTICULO 00
La ley de ordenamiento territorial
definir':
al El régimen de categorlas de municipios
y departamentos. las formas de est.ablecer
y modificar la pertenencia a ellas. y sus
efectos.
bl El régimen de transferencias y cesiones
de recursos nacionales y de provisión de
recursos de crédito. en función de las categorias
de entidades temtoriales. y el
sistema de condicionamiento al esfuerzo
fiscal de cada entidad territorial.
cl La determinación de los casos en los
cuales los Departamentos pueden concurrir
al cumplimiento de la responsabilidad
municipal. en forma suplementaria o
complementaria.
di Las formas múltiples de interrelación o
asociación con entidades públicas o privadas
a las cuales pueden acudir los municipios
para el cumplimiento de su responsabilidad
constitucional. y las modalidades
de entes que pueden organizarse
para el m Ismo efecto.
el Determinación de las finalidades para
las cuales pueden crearse modalidades de
organización regional entre entidades territoriales
y dennición de su naturaleza.
régimen juridico. el cual deberá contemplar
la posibilidad de ejercer iguales funciones a
las atribuidas a los Departamentos.
f) Señalamiento de las competencias
nscales según categorias de entidades territoriales.
gl Los tipos de estructura ad":,inistrnliva.
las posibilidades de subdivision politiceadministrativa
de las entidades territoriales
según categorias )' otros factores. y el régimen
de las con tralorias que deben organi
zarse en todos los municipios.
121Todas las partic ularidades de la rk C,'rlón de Al·
ra ldrs \' onr f"jos drbf rrf!u larsr en el lilUlo rsprrlal
qUt' dern' rontrnr r la Constit ución sobrr runrlón
dl'ttoral
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
MlrteS 2 de abril de 19,9 1 GACETA CONSTITUCIONAL Página 15
CUADRO COMPARATIVO DE LOS PROYECTOS NORMATIVOS
PARA LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
Gobierno· Federación Colombiana de Municipios
PROPUESTA DEL GOBIERNO
Criterio conductor: Reformas parciales y puntuales fortalecen
primordialmente las competencias O funciones departamentales y
sólo secundariamente las municipalidades. El régimen de Onan·
elación del municipio y el departamento permanece fundamen·
talmente Inalterado.
Tampoco se armonizan los precepto descentra listas con el nuevo
tipo de intervención estatal. la función del control o las reformas a la
Administración Pública.
_ NiI'e/es de la Administración: 11) Departamentos. (11) Depar·
tamentos especiales. (111) Municipios. IIV) Asociaciones depart~ .
mentales de carácter regional. (V) Provincia. (VI) Areas metropoli·
tanas. (VII) Asociaciones de municipios. (V III) CorporacIOnes
autónomas regtonales. (IX) Otras divisiones del WTitorio creado por
la ley para la atención de funciones o servicios especI fi cas.
(11} La Nación: r tJ~ciones esenciales o proptas del r:stado Libe·
ral. incluido el manejo soberano de la Hacienda (tributos y gastosl el
crédito. Se prevé una " Iey orgántca de organlz.ación territ?rial"·. la
cual delimitará competencias. Como no se precisan o restnngen los
criterios para la identificación de las obras de interés nacional. la ley
podria asignar a este nivel todo aquello que no fuere de competencia
constitucional de departamentos o munici pios.
(1/1) Departamenros: Adquieren una naturaleza mixta: de ejecución
para sus propias obras y de programación municipales de salud.
educación. deporte y saneamiento básico.
Sus competencias son taxativamente señaladas en la Constitución
yen la ley: en caso de vacio o duda en la asignación de competencias.
la fu nción correspondera a la NaclOn.
Se les crea una competencia legislativa que les será delegada.
orientada y restringida por el Organo Legislativo Nacional. Esta
competencia no es en la práctica distinta de las re laciones vigentes
entre la ley y el departamento. especialmente en lo concernieme a la
potestad tributaria y a la prestación de servicios.
En atención a la autonomia de ejecución y de dirección de los
departamentos. los gobernadores serán de elección popular.
(IV) Municipios: Son fundamentales responsables de los servicios
de agua potable. saneamiento básico. educación. primer nivel de
atención en salud y regulación de usos del suelo. La ley orgánica O
estatuto general de organización territ orial habrá de precisar sus
funciones.
La ley podrá establecer categorias de municipios para los solos
propósitos de señales distinto régimen administrativo.
La ley fijará el periodo de los alcaldes.
Nota: El proyecto distingue entre entidades territoriales (depar·
tamentos y municipios) y otras divisi0nes del territorio. Sin embargo.
esta división tiene pocas consecuencias prácticas.
-Regimenes especia(es: 11) El Distrito Especial de Bogotá. (11) Las
zonas de frontera. (111) El archipiélago de San Andrés. Providencia y
Santa Catalina.
- Crea ción de nuel'os deparlamenros o municipios: La ley fija
pautas generales y crea los departamentos. Los departamentos crean
los municipios. las regiones y las providencias. La ley crea otras
PROPUESTA DE LA FCM
.Criterlo conduclor: Reforma Integral de la intervenCión y la ges·
tlon estata l. El municipio se enge en el nivel primordial de la alrlón
estata l. Se establecen los criterios y ,e preren los mecanismos para
armOnizar las responsabilidades de gasto del mUniCipio con sus
Ingresos efectivos.
El replanteamiento del orden temtorial ra de la mano de una
cxten IÓn de la parttcipación de la eomullldad en las funCiones de
e?ntrol,.y ev.aluaelon del ga,to. de una reorganllaclón de la Admi·
",straelon Publica ell torno a los conceptos de pro\,ectos l' resu ltados
cambiantes. de un replanteamiento del ré~im('n presupuestal para
alcanzar metds de transparencia \' arman ilaCión de lo, pre,upu",tos
de todos los nivele, y de redefllliclOlw, del reglmen electoral en·
derezadas a ga rant IZar mayor control por P,UI!' de ta comunlddd
-Nil'eles de la Administración (1) Departamentos. (111 Municipios.
Esto ntl'eles y la Nación pueden a'oriar~e de manera ágil )' néxlble
para , fines de coflnanciaclón. prestación de serv ICIOS. plantación y
demas labores admlnlstrallvas, Pero las nuevas asociaCiones no dan
lugar a una e truclllra independiente o permanente \' su eXistenCia
no va más allá de los fines preCN)~ aprobaCión cludad'ana del empleo
de recursos esca os conlleva una ,uJeción a las politleds de establ'
Iidad monetaria y macroeconomlca, en gcneral
(111 La Nación. FunCiones esenciales del Estado Liberal. El ma·
neJo de la Hacienda queda sUjeto a los criterios de verificaCión
ciudadana l' eslará orientado a dotar de los recursos necesa rio al
nivel donde mejor opera la n'nlicadón o validación ciudadana del
gasto. Este nivel es el mUniCipiO,
(111) Departamento •. Su naturalct.a e de correa de transmisión: su
fu nción prinCipal es la de articular las priondades y necesidades de
gastos. de los municipios entre si y con el nivel nacional.
En atención a la runclón de coordlllación del departamento. el
proyecto acentúa el carácter de agente central de los gobernadores
y trans forma a la Asamblea en un cuerpo con respaldo técnico.
conformado por representantes de los organismos nacionales. los
representantes regionales y los representantes de los muniCipios. Los
departamentos no tienen funciones o responsabilidades propias )'
solo pueden SustitUir o complementar las funciones muniCipales.
(IV) Municipios: Responden por todos los servicios que. de acuerdo
con los criterio señalados en la carta. no hubieren sido reservados
para la Nación en la Ley de OrientaCión Programática.
Estos servicios podrán ser prestados directamente por el municipio
o pO; el departamento en aSOCiación con otros municipios. con la
Naclon o con otras entidades terrltonales
La Ley deberá e tablecer categorias de municipios y departa·
mentas en armonia con la capacidad fisca l propia de éstos. con el
régimen de transferencias de recursos naciona les. con la politica
compensatoria de las diferencias regionales o secCiona les y con las
eXigencias de esfuerzo fiscal propio a las entidades territoriales. las
responsabilidades o fu nciones exigidas a los muniCipio varian segun
la categoría del mismo.
El periodo de los alca ldes cs de tres años. para los cuales fue
creada.
Para evitar rlgldece institUCionales y fiscales. la Ley )' no la
Constitución establecerá las múltiples modalidades de interrelación
entre municipios)' de éstos con otro niveles de gobierno
(111) Otras diviSIOnes del territorio creadas por ley para misiones
responsabi lidad del nivel nacional.
. -:Regimenes especiales: Se eliminan. con la sola excepclon del
reglmen de ci rculación y residencia para el archipiélago de San
Andres. Providencia y Santa Catalina.
Creación de nllevos departamentos o mUnicipios Se prohibe la
creación de nuevos departamentos o municipio. pero se hbera
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
N¡taa 18 GACETA CONSTI1lJCIONAL Mirles 2 de *ti .. tlt!
divisiones del territorio para fines especmcos. tal como lo hace hoy
en dia con las corproaclones autónomas regionales.
- Funciones o competencias: 11) Oel Estado en general: La única
restricciÓn a la intervención estatal está dada por las exigencias de
la estabilidad económicas (Art. 56) que remplaza el Arl. 32 y consagra
el nuevo criterio de intervención).
(V) Regiones: Las "cámaras regionales" prevalecen sobre las
asambleas. se dotan sus propios recursos (o se los autori7.a el Estatuto
General de la Organización Territorial) e Inrraestructura.
(VI) Provincias: Contratarán también con organización propia y con
los recursos que les sean cedidos.
- Participación ciudadana:
Fundamentalmente restringida al referéndum sobre normas. la
consu lta popular (sin carácter imperativo para las autoridades) y la
revocación del mandato de gobernadores. alcaldes y ot ros runclonarios
electos por ci rcunscripciones electorale unlnomlnales.
- Régimen fiscal: 11) Competencias impositivas a pesar de la
declaración de soberania fisca l territorial. se mantiene esencialmente
el régimen anteri or.
(11) Translerencias intergubernamentales: No prevé orgánicamente
la materia continua asignando prioridad a una de las transrerencias
(el Situado Fiscal) variando su rórmula para incorporar en ella una
politica compensatoria de las desigualdades de capacidad fiscal entre .
departamentos y entre municipios. No exisle. por lo tanto. un
propósito o un criterio constitucional ordenador de esta materia vital
del proceso descentralizador.
Al eliminar lo Distritos Especiales direrentes al de Bogotá suprime
automáticamente la transferencia para los otros distritos rec ien·
temen te creados.
Contrariamente al espiritu de la ley 10 de 1990. el Situado con·
tinúa siendo rundamentalmente departamental.
Mediante el Situado y la reiteración del A.L. N° 2 de 1987 real1rma
la rigideces de la transrerencias intergubernamentales.
Ordena el rendimiento de un inrorme moneta rio. cablario y crc·
diticio al Congreso.
(111) Comprensión de las direrencias de capacidad fisca l: La va·
riación de la rórmula de distribución del Situado anteriormente ci·
tada.
- Kéglmen presupuestal : No e refiere a la naturaleza y conteOldo
del presupuesto según lo eX igen las tendencias presupuestarias
modernas)' el proceso de descentralización.
EXige la coordlllaclón del plan naCIOnal de desarrollo con los planes
.egionales. departamentale y municipales y la sujecion de los
presupuestos público a todos ellos.
-Conrrol del gas/o: elimina el con /rol prel'io
Reltcra el monopolio de las entidades oficiales de contraloria
- AdministraCión Pública: No esta explicitamente contemplada en
el proyecto de rerorma en re¡( lamentación con el orden terntorial.
- completamente la creación de nuevas asociaciones u aubdlvlllonea
territoriales para fines especmcos.
Funciones o competencias:
11) Del estado en general: Toda Intervención estatal (gasto públi.
col distinta a las runclones esenciales del Estado Liberal está Sujeta
a criterios y mecantsmos de aprobación o validación por parte de la
cludadania. El régimen de la Ley determinará las nnalidades y
modalidades de organización regional. dejando a los munclplos y
departamentos la Iniciativa para crearlas y desarrollarlas.
La Ley determinará los tipos de subdivisión politlco-admlnlstratlva.
La participación ciudadana es un acto .permanente y es requisito
esencial para la convalidación del gasto publico. Se da en numerosas
instancias que van desde el mercado (expresión de prererenclas
Individuales). pasando por mecanismos similares al mercado. hasta
llegar a consu ltas relativas a la signaclón de los recursos alli donde
no puede operar el mercado o se desea alterar sus reglas para nnes
redistrlbutlvos y de garantia de atención de necesidades.
Régimen fiscal: (1) Competencias impositivas a pesar de la de.
claraclón de la soberania fiscal municipal. se mantiene esencialmente
el régimen anterior.
(11) Transferencias inlergubernamentales: Establece los fines y
criterios que deben regir todas las transrerencias. ordena la expe.
diclón de una ley sobre la materia. elimina el carácter constitucional
del Situado y lo somete al mismo rasero con el cual se evaluarán
todas las transrerencias ordenadas por la ley marco sobre la teoría.
Elimina las rigideces de las trasnrerencias y la condiciona a los
propósitos)' a los logros de las metas del proceso descentralizador y
a las exigencias de la politica macroeconómica.
Ordena la participación de los municipios en los organismos
rcctores de la politica monetaria. del crédito a los municipios l' de la
polilica fiscal en general. Todo ello con el fin de adoptar polilicas
financieras orgánicas y concertadas para los municipiOS. donde se
combinen explicita )' armónicamente transrerencias. créditos y
subsidios. Ordena también la expedición de un presupuesto mo·
neta rio. de conocimiento público. que contenga especificación de los
subsidio que se planea otorgar y sus destinaciones.
(111) Compensación de las direrencias de ca pacidad fiscal:
Ordena al legislador adoptar una politica de compensación de las
direrencias de capacidad fiscal. en armonia con las exigencias de
esruerzo fiscal propio dictadas por la Nación a los municipios.
- Kégimen presupuestal.
Exige la transparencia del presupuesto para fi nes de la particl.
pación y el control comunitario)' municipal.
La transparencia del presup
