J, 1
JU x: REPUBLICA DE COLOMBIA
GACETA CON ST ITUCIONAL
No. 54 Bogotá , D.E" miércoles t7 de abril de t991
ASAMBLEA NACIONAL CO STITUYENTE
I~PAENT. NACION Al
edlaón do Z() pAgInas
HORACIO SERPA URIBE
Presidente
Al\ARO GO MEZ HURTADO A TON IO JOSE NAvARRO \\OLFF
Presidente Prtl,de11le
JA OBO PEREZ I::5COBAR
Secretario General
RELATORIA
Al VARO LlON CAJIAO
Rt'I.uol
Informe - Ponencia
CONGRESO
UNICAMERAL
(Complemento de la ponencia pre sentada por lo s
Constituyente s Alvaro Echeverry Uruburu y
Rosemberg Pabón Pabón,
publicada en la Gacela No. 52)
Informe - Ponencia
ESTRUCTURA , COMPOSICION y
FUNCIONAMIENTO DE LA RAMA
LEGISLATIV A DEL PODER
PUBLICO
Constituyentes:
HERNANDO YEPES ARCllA
ALFONSO PALACIO RUDAS
ANTON IO GALAN SARM IENTO
(Pág . 9)
(Pág. 2)
Informe - Ponencia
DE LOS PRINCIPIOS RECTORES
DE LA ADMIN ISTRACION DE
JUSTICIA
Ponente
JAIME FAJARDO LANDAET A
(Pag . 171
~~-- --
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 2 GACETA CONSTITUCIONAL Ui&aJIs .7 ...... .
Infonne - Ponencia
Congreso Unicameral
(Complemento de la ponencia presentada por los Constituyentes Alvaro Echeverry Uruburu y
Rosemberg Pabón Pabón , publicada en la Gaceta No. 52) .
LA ESTRUCTURA DEL PODER
LEGISLATIVO
1. El alcance de la cuestión
Decidir sobre la adopción de un sistema de una
o dos dmaras legislativas podrla parecer una
discusión sim plista o meramente formal y teó·
rica V es seguro que asIlo fue para los fundado·
res de nuestras instituciones republicanas . El
dilema b, . tri o monocameralismo desprovisto
en el inicio dela República de referencias históricas
nacionales no representó materia de especial
análisis ni de interés partic ul ar; la sol ución
fue sencilla: se copió. co mo en otros paises de
Am<'rica Latina . la estructura legislativa norteamericana
.
Pero a diferencia de los fundadores de la naCión.
para los Constituyentes y el pueblo colombiano
el problema de la estructura. fu ncionamiento.
composición y eficaCia del poder legISlativo.
uene hoy un contenido histórico concreto.
un Significado real y una trascendencia
especifica para el futuro del pals cuyas bases se
espera construya la nu eva ConstituC1ón.
Estamo, en capacidad ) obligación de evaluar
caSi 170 años de hIStOria. de reahza ciones. fra·
casos. Vicios y vinudes del Congreso Colombiano
y es de esa eva lu aCión. de ese escrutinio
hlStónco de donde hemos de sintetizar la conc1u
Iones que nos permitan reorganizar el Congreso
para que cumpla a cabahdad el papel
fu ndamental que le corresponde en todo r<'gi men
democráuco.
La actual cmlS del pals . además de sus connotaCiones
sociológicas. económicas y pollticas. es y
se presenta romo u na crisis de ESUldo . A los
factores reales VIllO a sumarse la mcapacidad
estatal para responder adecuada. rápida y eficazmente
a los múltiples desaflos de la vio lencia.
el narcotráfico. el terronsmo.la deuda externa
y la irrupCión de nu evos sectores en demanda
de repre entación
El E,tado co lombiano. concebido y orga nizad o
como Democrático liberal que deriva su Ieglti mirlad
de la división de los poderes publicos;
del carácter representativo de sus gobernantes;
y de la solUCión pacifica y Justa de connictos a
través de la r.ma JUrISdiCCIonal. sufrió en las
ú l uma~ décadas la hlpenrofia del Elecutlvo y la
rlramáUtd ti OIión de 10\ otro. do, pilares del
"'tema el LeglSlallvo y el Judioal
Impunidad. denegación de justicia . solución
privada y violenta de conni ctos. a usencia de
gara nda de los derechos fundamenta les. dificultades
operativas y presupuestales. atestiguan
la impotencia de la rama jurisdiccional
del poder público maniatada y des amparada
frente a la magnitud de los retos que el avance
de la criminalidad y la descomposición generalizada
de la sociedad le imponen .
Ilegitimidad. pre ca ria representación. nul o
co ntrol polltico al ejecutivo. incompete ncia legislativa.
dientelismo. son defectos que caracterizan
y distinguen a nuestro Co ngreso.
Cualquier régimen democrático que hubiere
experimentado mengua comparable en sus poderes
públicos a la que sufrieron nuestro Parlamento
y nuestra Rama Jurisdiccio nal . habrla
deri"ado fo rzosamente hacia el co lap so o hacia
la dictadura; afortun ada nuestra patria que en contró
en la Asamblea Consti tu yente un método.
un camino democrático para recomponer
las instituciones antes del temido punto de no
retorno.
o se culpa al Congreso de todos los males de
la naCión. pero tampoco se ignora que su despre
ugio. Incapacidad y debilidad. son un peligroso
Talón de Aquilesdcl Estadoco lombi ano.
uestra realidad es tan tempestuosa y caótica.
que só lo un Estado profundamente legitimado.
una democracia renovada y pujante puede
conducirnos a un futuro con dignidad y desa rrollo.
Necesitamos un Parlamento actuante y respetab
le. t<'cnico y racional . control y co ntrapeso
real del Ejecutivo; tales son el contenido y el
alcance de la pol<'mica sobre la organizació n
del poder legislativo.
11. El .i.lema bicameral y la eri,i. bi.tórica
del legislativo en Colombia
5<'anos permitida una primera afirmació n. casi
que una premisa de nuestra exposición : el desprestigio
. la inoperancia . la incapacidad para
legisl ar. la falta de si nto nla co n el pafs; en una
palabra. la crisis del Congreso Nacional no es
nueva. no es cosa exclusiva del presente; por el
contrario. a lo largo de toda nuestra historia
republicana el Organo Legis lativo fue obje to
de crIticas por u marcada ineptitud par. cum plir
con las responsabilidades y deberes que el
r<'gi men democrático le imponla co mo atribu ción
inherente a su propia naturaleza.
Antes hubo vol untades individuales a quíenes
preocupó profundamente la situación de crisis
que vivla el país y más concretamente el Parlamento
Colombiano . dejando sus voces de prrocupación
como un legado a las nuevas generaciones;
es prioridad para nosotros recogerlas.
no con sentido partidi,ta. sino como herencia
de lo s mejores hijos de la historia de Colombia .
1. EL CONGRESO COLOM BIA NO
I.A - ¿Organo de repreoentaciÓD popular?
Más que cualquier otro factor polltico. la inexistencia
de un órgano capaz de recoger . expresar
y potenciar políticamente. de manera
pacífica y racional . la representación de los diferentes
sectores e intereses de la vida nacional .
que es la razón de ser de fa institución parlamentaria
. ha sido en nuestra Patria fuente de
vio len cia y de guerras civiles . Quién igno ra.
por ejemplo . la responsabilidad que le cupo en
la trágica Guerra de los Mil Días. a un Parlamento
empecinad o en negar el acceso a su seno
de la representación tiberal.
El mayor co nnicto civil que ha ya sacudido a
Inglaterra. acaudillado por Oliverio Cromwell.
se resolvi ó definitivamente abrie ndo el Parlamento
a la representación de los sectores sociale,
ignorados hasta entonces y otorgando a dicho
Parlamento poderes para conver tir el conse
nso de la fuerzas representadas en decisiones
pollticas y legislativas.
Podrla resumirse la historia polltica de Inglaterra
diciendo que en tal pals luchas y connictos
de dases y sectores socia les se han expresado
bajo la forma especifica de la presión d. las
clases emergentes por acceder a la repres 16 40
Sobrr aunhO$ reglOnJ¡la 17 ~
Sob«: praupuesto, crMltos
y gane» YaI'lOl 18 tt
Honora y 1D1ver¡anos 13 t2
Tola! 7\ 95
Pero no es sólo el abuso de la ddegación de la
potestad legis lativa lo que ha preocupado al
pals , es el contenido mism o de 'u labor . Ya en
1915 Carlos E. Restrepo escribla : "Los profesores
co lombianos pueden hacer sobre esta si mple
definici ón un provechoso estudio de la legislación
y mostrar cÓmo nuestra, numerosas
leyes que se dictan año por año, no son tales, ni
merecen ta l nombre porque se exp id en para
satisfacer un in terés parucular y no general,
para constituir verdaderos y od,osos pri\llegios
a favor de individuos, corporaciones o partido,
y no co n relación a todos los co lomb,anos'8 .
Y Laureano Gómez en 19SI : "El esplritu púb li co
se alejó de los recintos parlamentarios, porque
en ellos nada se decid la . El Congreso fue
una institución estática. Entonces el pa" comenzÓ
a ser go~rnado por medio de decreto,
extraordinarios impuestos mucha, vece po r la
urgenci a de problemas que los parlamentarios
no ha blan querido o no hablan pod,do
rrsolver .. .'t9
, POSADA GUTIERREZ,Joaqutn . "Memon .. Hu,ón
c~Polfuc:al" Tomo 1, Edltanal B~oul . MedclUn.
1971 , p. 537
, FONNEGRA SIERRA , Gu,lIermo "El p.rlornen,o
Úllomb";no" BogoLl,Gr.\fica>Cenl>uro.t953 p44
, ARC INIEGAS. Gt-nn~n "Memoru de un congrc ",
.. "
• CAMACHO ARREÑO.J"" "El úlumo ld S A, 1982, P 838
, ESCOOAR PEREZ,J'cobo "O ... , para un. Rcf orm.o
del Co ngreso" En la Reforma del Congr(1O BogotJ.
PublJaaone3 UnI\entd.d Extern.do de Colomba.¡ .
1966, p 86.
• RESTREPO , Clrlos[ Introducnón.bobra 'Colom
ha.¡ Coruutuoon.r. de Miguel MorenoJ¡r.mtJlo . MedcWn.
1915 eludo por AIY.lro r e pele 1..lUm.lde
"Hao.. una Rdorm. fuooof'lill del Con~" Ropt1;
Pubhcaoones UnlH'nld.1d utem.ldo de t.ol omboa,
1966, p 12
t COMEl, uurano " M ~Je.11 Congrno ';I\.IUnJI'
En "E.sludlO\ .onslIluoon.If" 1'1'i l , p l'
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 4
y llegados al presente, la situación no es radicalmente
distinta , como lo expresó la honorable
Corte Suprema de Justicia por VOl de su
Presidente, el doctor Pablo Cáceres Corra les en
la sesión plenaria de la Asamblea Nacional
Constitu yen te: "El caso de la función legislativa
del Congreso ha entrado en la crisis más impre sionante
causa ndo el desconcierto en todo el
sistema, porque, al mism o tiempo , el Ejecutivo
y la administración en general, han asumido la
potestad de expedir múltiples y contradictorias
reg las abstractas, verdade ras le yes, que desvirtúa
n la racio nalidad de la función y crean la
confusión más ab urda en la sociedad yentorpecen
los mecanismos de control de la lega li dad
y la constitucionalidad". Y más adelante:
"el evide nte desorden legislativo y el permanente
fest ín de normas que sorprenden a lo s
colombianos en cada madrugada, nos obliga a
renexionar sobre la urge ncia de una racionalización
de la potestad legislativa, de la cual el
Congreso ha estado tan alejado"'"'
Se intentó superar en 1945 y en 1968, mediante
sendas enmienda s co nstitucionales, la impotencia
legislativa del Congreso, por la vla de
reformar el procedimiento legislativo para hacerlo
más expedito, de modifi ca r el funcionamiento
interno del Co ngreso para hacerlo más
t~cnico y de mejorar el reglamento interno de
las Corporaciones; no hubo suerte co n tales
so luciones y ho y como ayer y como siempre el
parlamento sigue siendo igual.
El problema es esrrucw ral, la co mposi ción bicameral
del Congreso, que es lo único que ha
permanecido incólume a lra v~s de nu estra hisloria
parlamentaria , composición que obliga a
que las leyes se debatan dos veces en dos cámaras
del mISmo origen electivo, de la misma duo
raaón y con funcio nes casi idénticas, a menudo
dominadas por el mISmo partid o político, lilU lares
de 'gua les viCIO S y virtudes ; lodo ello aunad
o al desmed,d o aumento del numero de
congreSIstas y al cercenamiento de facultades
en favor del ejecuuvo, conforman un sombrlo
bal ance de la sesqui ce ntenaria trad,ci ón bicameral
co lomb,ana espeCIalment e en lo qu e re speeta
a la aCIl\ ,dad leglSlauva
I ( - ¿Control político del Ltgi.latiyo
sobrt el Ejecutivo?
En el F. ,tado demo< rjuco. el parlamento debe
cumpli r la [un(1(111 de controlar pohli ca menl e
lo, a((o, del eJew l1 vo, para qu e sea rea lidad e l
eq u,lIbll o de lo, po deres, carallios parlamencarios que el Ministerio de
Ha lenda hace efectivos, permiten entender
que dependa del Gobierno y no ejerza el co ntrol
pollaco que le atnbuye la Constilución .. .' es
necesano hacer que los miembros del Congreso
ejerzan con idoneidad e independencia la
función legislativa y el cont ro l pollti eo del Gobierno.
Para ell o se requ iere que no te ngan con
1. La tesis de "la cámara rálexiva"
El Senado es una instancia de renexión, un
factor de ponderación y un freno a los excesos
de la Cámara Baja , impetuosa e irrenexiya por
causa de su carácter popular. Este argumento
adquiri ó la ca legorla de verdadero postulado
ideológico y fue , durante el siglo pasado,justi·
ficación teórica del parlamento bicameral.
En este sentido el Constituyente Ueras De La
Fuente, expresa en la exposición de motivos de
su proyecto de reforma al articulo 79 de la
actual Carta: "No parece razo nable que los
pro 'ectos tengan orige n en el Senado para que
luego pasen a una cá mara más populosa y tal
vez menos madura )' si ello no fuera asl, parte
del funda mento de la subsistencia del sislema
bicameral se derrumbarla frente a cua lquier
aná lis is IÓ81co"".
Que el Senado fuera una cá mara de renexión
nunca se cumplió en Co lombia, a pesar de ha-
10 GactGII Con51itucional. No . 22. Bogod . lunea: 18 de:
marzo d~ 1991. p. 91.
11 GOMU. uuruno, ibidtm.
1I G¡ttta Co nstn uctonal . No . 22. Martn 12 dr mano de
1991 , p 46
l' Gace12ConSlltucional. No. to. Manes I!«manodt
t991, p. IS.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
IoIM!troIrs 17 de abril de 1991 GACETA CONST ITUCIONAL
be~ eruayado durante un siglo la elección mente mnecesario . uestro par necesita un
indirecu de sus miembros y exigido requisitos Congreso ágil y efectivo en el de nte, es el po _
drr de veto de la cámara Inglesa de los lore,
Pero ¿qué justificac ión tendrla en la Co lombia
de hoy el vrto de una cámara sobre la
otra? ¿Qué talla Cámara Baja vrtando a la
Alta ? o ¿qué tal una suceSiÓn de vrtos?
Sobre este particular , escribe Guillermo Fonnegra
Sierra en 1953 : " Pero a posar de esa
diferencia en la elección y de otras más de
naturaleza orgánica e inorgánica (como edad,
porrodo y calidad .. ), creadas por todas nuestras
consútuciones para distinguir una cámara
de la otra a fin de lograr el control de las leyes ,
io cieno es que en la práctica esas dos enúdades
han sido iguales : por el tono encendido de los
discursos, por las componendas y determinacion
.. provocadas por el s'*, 1982, pp. 2HS.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Mitrcoln 17 dt abril dt 1991 Págma 7
~. ProytCtO número 67, preStntado por Misael
Pastrana Borrero , Augusto Ramlrez
()campo, y otros, mantiene la actual estructura,
introduciendo una modifi cació n en la
forma de elección del Senado . Las dos Cámaras
siguen teniendo el mismo origen;
Cámara no parece razÓn suficiente para SOSlenCf
la estructura bicameral.
solucio nes propuesta! son lmlLaci6n cuando no
co pIa de normas consulucionale, de otro , palSt,;
por forluna la propuesta del Co nsllluyente
Mejla Borda apo rta la diSCUSIón con nuevos e
int eresa ntes elementos como el parlamento de
participación ciu dadana.
Carece de se mido postular que la exislencia del
Senado . por ejemplo, St ju,tifica porque es ~!le
el encargado de aprobar lo, tratados público, o
de juzgar a altos funcionarios .
8) ProytCtos que mamienen el birameralismo.
pero estableciendo un origen distinto para
uda Cámara . Tales propuestas se distinguen
porque establecen que una Cá mara,
generalmente el Senado, sea de origen nacional
y la otra de origen departamental o
regional. podrlamos denomin ar los
"ProytClOS de [slruclura federal del Organo
ugislativo". Son los siguientes:
1. Proyeclo presemado por Juan Gómez Mar únez
y Hernando Londoño, propone un
Senado que represema al puebl o compuestO
por70 miemb ros elegidos en circunscripción
nacional. La Cámara es de origen departamental
y tiene representaci ón de las
comunidades ~lnicas.
2. Proyeclo presentado por el Gobierno Nacional
propone un Congreso bicameral
compueslo por un Senado ele gido por circunscripción
nacional y una Cámara de origen
regional.
3. ProytClO número 65 , presentado por el Delegatari
o Rodrigo Uoreda Caicedo, propone
una composición mixta del Senado, el
cual estarla inlegrado por 47 miembros ele gidos
por circunscripción nacional y 3 por
cada región. la Cámara lendrla origen departamental
(Gaceta 23).
4. Proyeclo número 124, presemado por Hernando
Herrera Vergara , propone un Senado
mixlo de cien miembros, 70 elegidos por
circunscripción nacional y 30 regional y una
Cámara de Representantes de origen de circunscripción
departamental (Gaceta 30).
5. ProytClO número 125, presentado por Fer nando
Carrillo Flórez, propone un Senado
mixlo. compue5Lo por 70 miembros elegi do,
por circ unscripción nacional y uno más
por cada departamenlo y una Cámara de
Representanles de origen departamental.
6. Proyecto número 126, preStntado por Anlonio
Ga lán Sarmienlo. propone un Senado
de origen nacional y una Cámara de origen
departamental .
7. Proyecto número 2, prese ntado por la fundación
fUluro Colombiano, pr opone un Senado
elegido por circunscripción nacional y
una Cámara de origen departamental . Gaceta
33.
En general tod os eSlOS proyectos proponen diferenciar
en mayo r o menor grado las funcioIItS
de cada Cámara para introducir una justificación
adicional a la Stparación de las mismas .
uu funciones atribuidas de manera esptelfica
a una u Olra Cámara a pesar de su importancia
son de un rango menor dentro de la actividad
parlamentaria y su asignación arbitraria a una
E, pertinente recalcar que la diferenciación
funcional es marcadamente arbitraria y artificia
l. lo cual se eviden cia en el hecho de que
ninguno de los proyeclos que la propone~ . explica
sobre cuáles fund amenl os teÓricos o sociales
o poUlicos se basa la asig nación de determinada
fun ción a tal o cual Cá mara .
La tralda diferenciación funcional más que responder
a una necesidad, parece un vano inten to
por insunar artificialmente vi da a un bicameralismo
hi stóricamente exhausto .
2. Proyectos unicamerale.
Lo, siguientes proyectos de Reforma COnstiLUcional,
pr oponen una estructura unicameral
del poder ugislativo :
l . Proyeclo presentado por el Delegatario
Diego Uribe Vargas .
2. Proyeclo del Instilulo de Altos úludios de
Quirama.
3. Pro yeClo presentado por Antonio Navarro
Wolff y olros.
4. ProytClO preStntado por el PRT.
5. ProyeClo de los delegatarios A;da AbeUa y
Alfredo Vázquez Carrizosa.
6. ProytClO de Jaime fajardo Utndaeta y Darlo
Amonio Mejla Agudelo .
7. Proyeclo de Arturo Mejla Borda.
O~rvese que la propuC'lta del uniameralismo
no es Inlcialiva exdu.iva de la A(}.M 19,
pueslo que coinciden en dla VOC entero , las mayorlas y las mi norias , y
asl debe ser nuestro futuro Congreso ; democrático
, cualificado, eficaz, responsable y res~table
a los ojos de los ciudadanos. Hoy lo importante
no es la cantidad de Representantes .
Bueno es recordar la palética frase de Mo ntesquieu
al respe cto ; "Donde hay más sabios se
aminora la sab,durla ".
Coincide la opinión nacional en que es necesario
reducir al mlnimo poSible el número de
miembros del Congreso y tal propósito es más
viab le con la Cámara única .
Existen, además, razones filolÓficas para sustentar
la conveniencia de la Cámara única, al-
GACETA CONSTITUCIONAL
gunas de las cual es fueron resumidas magistralm
ente por Miguel Antonio Caro, el Consti tu
yente de 1886;
"Dentro del co nc~plo exclusivamente democrático,
no cabe lo dualidad ni multiplicidad
de amaras legisl.tivas; porque si sólo el pueblo
ha de ser representado, yel pueblo es uno,
un o e ind ivisible ha de ser el cuerpo represtntaovo
del pueblo, co mo lo han sido en otras
épocas las co nve nciones y asambleas, dos y
Olras se mej antes. son secundari as y no reduánln
ja más el sis tema de dos Cám aras al prin cipio
democnl tico ... ".
Co nsignada la anteri or afi rmación sobre el
pri nci pio democ ráti co de la Cámara única , el
redactor de la Co nstitu ció n de 1886, Miguel
Antoni o Caro, plasm ó en seguida la ideologlo
clas ista so bre la cual se sustentó el vigente bicameralismo
co lombiano;
"La dualidad de Cámaras ha de apo y'rse, y se
apoya en efwo, en un fundament o verdadero
y sólid o; en la disti nción entre el pueblo o
muchedumbre que for m. la a mara po pul ar,
por una parte, y por otra los miembros orgánicos
del Esta do, clases, órdenes o intereses socia1es
en cu al quier fo rma organizados, que
deben constit uir lo alta Cámara"".
Más conte mporá neam ente, el constit ucional ista
español Sá nchez Agesta r .. um ió as l la base
filosó fi ca del u nicamera li smo ;
"Se ha dicho que lo unid.d del pueblo elector
exige un órgano único qu e lo represent e. ¿P. ra
qué existen dos a ma ras? Si están de . cuer do,
un. de las dos es inútil ; si discrepan, h.y
una por lo menos qu e no re presenta lo voluntad
del pueblo . Anllogamente , con inspiración
roussonia na, .firm. ba Sal nt Etienne que
si de lo soberanl. no puede .. cl ui .... a nad ie,
exilte un. suprema unid.d qu e ha de renejo r~
en 13 uistcncia de una sola Gimara , pu es as f
como no existen dos, trt1 o cuatro so~ranos,
tampoco pueden existir dos. tres o cuatro ~
deres legis)¡¡tivos, criterio que prevaleció en
los textos franceses de 1848 y 1971.
"Se afirma también -0 B. "1)eftdIo
Constitucional e lrutit_ PoUticas", r ediQ6a.
BcJsoti , Temis, 1987, p. 15'.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Idib' má, dificil ,
eso d, es la de abandonar d r~gimen bi cameral
pa ra llegar a la a mara única . Crro que en el
"lado actu al de la si.uació n del pals, de su
p< nonal, de nueSl,... coSlumbres polluca, y
de la c\'oJu ción que han tenjdo esas coscum·
bln. la afmara ún;C3 .seria mu y conveniente .
GACETA CONSTITUCI ONAL
La impr esi ón que me dejan los epiSI,! del Partido
Social Conservador, sin que se oponga a
los postulados o fundamentos impUcitos
en las restantes propuestas bicameralistas
diferentes de las que se analizaron bajo las
letras a) y b). Esta postura incorpora reformas
en la composición de ambas cámaras o
de una de eUas para precisar y enfatizar el
derecho de algunas realidades sociales a
obtener la representación que hoy el ordenamiento
constitucional les conctde en la
misma forma general que a los dem1s colombianos,
tal como se detalla en el capitulo
siguiente de este informe.
P~gina 13
C1maras puede resultar el del número de
miembros de ellas y el control de su crecimiento,
aunque es preciso anotar que, 01
consideradas en conjunto ni aisladamente
cada una, exhiben un volumen exagerado
de in"'grantes. El número de legisladores es
en todas partes una condición de l. representatividad,
y lo es particularmente en una
sociedad tan compleja y rica como la nuestra
de cu yas caracterlsticas brota la e!ligencia de
que aquel número ..,. tal que permita reOejarla
en toda su diversidad cultural, regional
e ideológica. De a111 que reducir el
número ab6oluto de con~ ofrea: más
dificultades que ventajas, por el nesgo que
apareja de mutilar el espectro de la representación
condenando al silencio, a la ausencia
o a la margi nalidad poUtica sectores
significativos de la comunidad nacional que
reclaman participación en el Congreso con
el mismo útuloque asiste a quienes la obtendrlan
en un órgano de dimensiones r«ortadas.
No es entonces la magnitud del Congreso
sino su composición lo que hoy está su~to a
crftica. El sistema actual de determinarla,
uniforme para ambas amaras, cumple este
objetivo a trav6 de la njación del número
de sus Miembros, vinculando éste a la población
de las circunscripciones despu'6 de
conctder a todas una base minima igual de
Senadores y Representantes, a saber, dos
por departamento. Los demás puestos ~
asignan, en función del número de habitantes,
a razón de un número fijo se6a1ado en
200 mil para el Senado y 100 mil para la
amara. En teorla el sistema debe conducir
al tratamiento igualitario de los Departamentos
sobre bases de proporcionalidad
id~nticas para todos.
No es ast, a despecho del texto constitucional,
en virtud de que el fraccionamiento de
unidades territoriales para formar nuevos
departamentos y las normas encaminadas a
impedir la disminución del número de congresistas
en cada circunscripción con relación
a sus re- del costo
de la mve,tidura en votos para ponerlo al
alcance del aventuremmo andlvidual, no
varia por el desenlace accidentalmente positivo
de una experiencia electoral concreta.
6.2 De otro lado, y en eUo radica su mayor
defecto, la elección en arcumcripción única
desdeña, por fuerza de sus exigencias sistemáticas,
el interts de garantizar un tratamienlo
equilibrado entre regiones e
inevitablemente conduce al sacrificio de la
representación de las menos populosas. En
la experiencia úpica que se viene comentando
sólo 14 de los 23 departamentos encuenlran
entre los Constitu)'entes a uno de los
suyos, que le esté vinculado por residencia o
por radicación de inlereses. Al respecto, el
episodio en comentario preludia lo que seria
la suerte de un importante número de
sectores geográficos de la Nación bajo la
disciplina de la ci rcunscripción única, pues
el resultado de aquélla no es accident.a.l sino
que Ouye por necesidad de los supuestos de
la fórmula: las zonas demográficas menos
densas no pueden aspirar a qoe los centros
de decisión po)(tica propongan a la consideración
del electorado nacional candidalos
provenienlC;S de elJas al riesgo de drsanimar
los grandes caudales electorales radicados
en las zonas más populosas que son, en la
hipótesis de la circunscripción única, los que
determinan el éxito. Quindlo, Sucre, Cesar,
Guajira, Chocó, Meta o Caquel2, por ejemplo,
desde el punto de partida mismo, carecerlan
de loda oportunidad en el nuevo sul~
ma qu~ ~ anuncia como un avancr dr la
democracia yque, bien mirado en sus implicaciones
y en su dinamismo, conducirla al
pa!.s a un rudo reU'OCeso en el nivel de participación
democrática. Otros departamentos
pequeños, Risaralda o Nariño por ejemplo,
estarán sometidos a similar peligro de no
encontrar en el escenario electoral de la circunscripción
única una posibilidad para sus
vocrros.
Diflcilmente puede entenderse como progresista
una fórmula que amputa radicalmenl(.
en unos casos, yen otros convierte
en azarosa la representación de aquellas regiones
en las que la población esl2 menos
concentrada y que son jwtamenle las que
requieren una ampliación de su capaodad
de reclamo y de gestión, privandolas de una
garanúa que el régimen les ha concedido
invariablemente durante 150 año . A este
respecto, conviene recordar que desde 1853
las seccione. tienen asignada en el Senado
de la República una representación mlnima
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
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de ~ Miembros de la Corporación y que, de
acep!ane la propues~ de elección futura en
circunscripción única por primera vez se
pondrla en riesgo de desaparición la ganoda
poUtia que implica la igualdad en el
tra~mienlO a lO! grupos sociales más dignO!
de respeto porque son expresión histórica y
cultural de la diversidad nacional y de la
forma real de ser del ciudadano real.
6.3 Fioalmente, la circunscripción nacional
tampoco permite asegur;¡r la vigencia del
valor relativo al reconocimiento de las minonas
pequeñas y al estimulo para su formaciÓn
como núdeos diferenciadO! de opinión
pública independiente de las grandes
corrientes, toda vez que la benevolencia de
la fÓfl!lula frente a las fracciones conformadas
al conjuro de la pura voracidad e1eccionaria
como divisiones artificiales de los
grupos de mayor tamaño, permite a ~tos
arrebatarles la oportunidad de alcanzar representación
concrariando eflCaZlllente el
designio expUcito de las instituciones. En
efecto: al awpiciar esas fragmen~ciones
úcticas, que se conciben jwtamente con miras
a ampliar las posibilidades de éxito en el
enfrentamiento con las minonas reales, la
circunscripción única facili~ que lO! partidO!
mayori~rios usurpen los espacios poUtiros
que es necesario entregar a lO! grupos
incipientes como parte del programa de ensanchamiento
del sentido democrático de la
sociedad colombiana.
7. Ambiguo frente a las minonas, contrario a
lO! intereses regionales y favorable al dientelismo,
el voto en circunscripción nacional
resulta ser una fÓrmula absolutamente
inepta para inducir la superación de las deficiencias
del régimen e1eccionario en cuanto
instrumento de la Democracia y fuerza
activa configuradora del sistema poUtico. Es
que, como tal, se lo concibió y se le aplica en
contextO! fundamentalmente diversos del
nuestro, carentes de la variedad que ofrece
una socieclad tan matizada como la colombiana,
que cuenta entre sus componentes de
mayor relieve, por la intensidad de su significado,
la personalidad de las regiones. En
efecto: la modalidad de voto en circunscripción
única de alcance nacional se utiliza para
elegir lO! 30 integrantes del Senado uruguayo,
en Guyana (cuya dimemión demognlflCa
es similar a la de nuestras circunscripciones
territoriales) y para proveer la
Knesset israeU en un Estado que se asienta
sobre territorio apenas igual al de un Departamento
mediano en nuestra patria y
que además, ostenta por eso mismo, y por
obra de su recientlsima creación, una elevada
homogeneidad social en la que no interviene
el concepto de región como com ponente.
8. Procura.r razonablemente los cinco objetivos
indicadO! atrás, supone un doble desa-
00 técnico: de un lado, eliminar el residuo
como unidad generaJizada o de común ocurrencia,
y, de Olro, permitir la acumulación
de los caudales electorales dispersos a lo
largo y ancho de la geografla nacional para
con.iderar a laa minonas, llegada la hora de
GACETA CONSTITUCIONAL
:Dignar representación, en la entidad relativa
que les competa en el conjunto de la
Nación entera.
En el variado y múltiple repertorio de soluciones
electorales que conocen la Ciencia
PoUtica y el Derecho especiaJiz.ado, las dos
técnicas tienen presencia simull1nea en el
sistema que los tratadistas denominan de
"cuociente electoral con recuperación de residuos",
practicado en Italia para la elección
de la Cámara de DiputadO! y antes en Uruguay
para la suya de Sel)adores. Este sistema
permite la expresión del voto
en la circunscripción territorial en el que el
ciudadano despliega todo el contenido de
su existencia en cuanto tal, y permite asignar
en ella las curules a que las distintas
listas se hagan acreedoras en razón estricta
de lO! cuocientes completos que obtengan.
Los residuO!, en cambio, se escrutan todO! a
_escala nacional acumulando a cada partido
lO! que sus listas obtengan en las circunscripciones
locales, cuya suma da lugar al
clJcuIo de un nuevo cuociente, de alcance
nacional es~ vez, como unidad de medida
para la adjudicación de las curules residuales.
Fioalmente, muy pocO! puesto! resultarian
asignados en virtud de residuO!, y las
minonas habrán com petido con las demás
fuerzas sumando sus efectivO! en todo el
territorio nacional.
La asignación de curules a escala nacional
tiene como destinatarios a lO! partidos o
agrupaciones, con arreglo a listas que la ley
conforme a lO! candidatO! de eUos no elegidos
en las circunscripciones territoriales,
ordenadO! en la razón descendente que corresponda
a la significación porcentual de
cada uno en relaciÓn con su cuociente local.
AsI, el primer candidato de una lista que
obtuvo en el departamento un residuo que
es equivalente al 50% del cuociente, precede
a quien proviene de una que en su circunscripción
recibió un residio que es apenas
del 49% del cuociente local.
9. Una sistem1tica electoral asl dispuesta
conjuga en afortunada amalgama todO! 105
propósito!:
a) Da a las minonas las más amplias posibilidades,
pues, además de competir como hoy
por la adjudicación de puestos en la circunscripción
territorial, cuando sus votos no tienen
éxito, promueve su agrupamiento con
lO! obtenidO! por las listas hermanas en las
restantes circunscripciones y presenta la suma
de todos a una nueva competencia a
nivel nacional en forma idéntica a como
ocurrirfa si se votara en colegio único;
b) Respeta a las regiones, en principio, la cuota
de representación que les asigna el método
de distribuir las curules con base en la pnr
porción de su población en el total nacional
o con base en cifras absolutas preestablecidas;
c) Iguala el valor de los votos en el interior de
la circunscripción territorial, porque en ésta
1610 se adjudican puestos por cuociente, que
M""" 17 de .... ole 1"1
es tanto como decir en raz6n de cifl'al idátias
para todOlIos contendienla. y lo _
mo ocurre, a esca1a del pals, con los '0loI
"recuperados· correspondienra a los residuO!
que el mismo partido acumula para
perseguir las curules restanla;
d) ye) El clientelismo pierde posibilidades de
competir con ~xito, al estar llamado a una
lucha de cuocientes en que el residuo carece
de oportunidad si no corresponde a una
agrupación de escaJa nacional. En la misma
medida son lO! partidos y movimientos de
opinión organizados 105 que adquieren
mayor expectativa de éxito en las circunscripciones
locales, y los presentes en varios
departamentos los únicos que realrnente la
tienen en la lucha por las curules restantes a
escala de la Nación entera.
Se incluyen a continuaciÓn las normas destinadas
a recoger la soluciÓn a los interrogantes
que se plantean en los tres capltulos precendentes,
con la advertencia de que sólo el correspondiente
a estructuraciÓn del Congreso en
dO! Cámaras identifica el criterio común de los
tres suscriptores Heroando Yepes Arci1a, Alfonso
Palacio Rudas y Antonio GaI1n Sarmiento,
mientras que lo, restantes son el reOejo de
puntos de visla.sostenidos sólo por el primero
de los nombradO!.
PROYECTO DE ARTICULADO
SOBRE TITUW DE LA
CONSTITUCION NACIONAL
RELATIVO A LA RAMA LEGISLATIVA
TITULO.~
DE LA RAMA LEGISLATIVA
CAPITULO PRIMERO
De la composición del Concreoo y
ele l1U funciona
ARTICULO. "El Congreso de la República est1
compuesto de dos Cámaras que se denominar1n
Senado de la República y C1mara de
Representantes".
ARTICULO. "El Senado se compondr1 de los
Senadores que correspondan asf:
1. Dos (2) elegidos por cada departamento.
2. Un número adicional igual al total de 105
anteriores que ser1 distribuido entre los
mismos departamentos. A cada una de esw
circunscripciones corresponder1 elegir tanto
Senadores cuantas veces el volumen de su
población refleje el cuociente del total de
habitantes de la Nación, dividido por el número
de los que deban elegirse conforme a
este numeral.
La aplicación de la norma contenida ell el
aróculo 187 puede disminuir el número de
Senadores elegidos en una circunscripción
departamental. Compete al Consejo Nacional
Electoral determinar para cada elección
ti número de Senadores que corresponden
a laa distintas circunscripciones.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
wift'c>Oleo 17 cIelbril de 1991
S. Tru (S) Senado~5 que sertn elegidos en
circuNCripción
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