• / REPUBLICA DE COLOMBIA
.
J ") ,
GACETA CONSTITUCIONAL
N'SS Bogotá, D.E., viernes 19 de abril de 1991 Edición de 24 Páginas
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
HORACIO SERPA URIBE ALVARO GOMEZ HURTADO ANTONIO JOSE NAVARRO WOLFF
Presidenle Presidente Presidente
JACOBO PEREZ ESCOBAR ALVARO LEON CAJlAO
SecrclanoGencraJ Relalor
RELATORIA
In fome - Ponencia Infome - Ponencia
Planeación Estado de Emergencia
Económica, Ecológica y Social
[nfonne de [os ConslilUyenles:
Ponente,:
MARIA O OSPINA HERNANDEZ
GERMA ROJAS IÑO OSCAR HOYOS IG\ACIO \10Ll\A
ALVARO CALA HEDERICH CARLO. LEMOS ~"IMO'lDS CARLOS O S \ E COBAR
RODRIGO LLOREDA C \tCEDO A'ITO\IO' ErES P,\RRA
rPág 21 IP,! DI
Infome - Ponencia
Derecho al Crédito
IVAN MARULANDA
GUILLERMO PERRY
JAIME BENITEZ
Infome - Ponencia
POnenlC\
ANGELI\ O GARZOr>
TULlO Cl'H AS
GlILLER~IO GlERRI:.RO
(Plg 1;1
Infonne
Atención a Disminuidos Físicos, La Pobreza de las Entidades
Territoriales: Cuello de Botella
de la Descentralización
Sensoriales y Psíquicos
1\ AN \(ARl 'LAi'lDA
GUILLERMO PERRY
JAIME 8Er>UEZ
~ . --- ~
rPág 1bl
\'1GELI\O r.ARZO\
Tl LlO eL'E\ AS
GllLLERMO (;l I:.RRFRO Preparado por JAI:\-1E CASTRO
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 2 GACETA CONS'lTlllQONAL
Infonne - Ponencia
Planeación
Infonne de los Constituyentes:
MARIANO OSPINA HERNANDEZ
. GERMAN ROJAS NIÑO
ALVARO CALA HEDERICH
UN SISTEMA DE PLANEACION PARA
COLOMBIA
Introducción
No es cierto que la planeación esté desacreditada
en los Estados modernos_ Esta
creencia puede prosperar en los círculos del
liberalismo clásico o de la ""Nueva Derecha""
pero esos circulos son hoy bastante reducidos
en la vida política colo m blana. Es
verdad que hoy se mira con especial
complacencia el fracaso generall7.ado de los
sistemas totalitarios que propusieron y
desarrollaron con tanto vigor la tesis de la
planeaclón estatal, la que intentaron aplicar
con gran fuerza coercitiva durante buena
parte del siglo veinte. Pero lo que realmente
fracasó en este lapso no fue la planeación en
senUdo genérico slno una modalidad especifica
de la misma: la planeaclón totalitaria.
Actualmente se disputan la prlmacia dos
corrientes principales frente a la planeación
como instrumento de acción del estado: por
una parte los que creen en la conveniencia
de un Estado ""pequeño"", tímido, redUCido
en sus actividades o sea parecido al simple
Estado Gendarme propuesto por el liberalismo
decimonónico, el mismo que hoy se
pretende resucitar con el nombre de
""Nueva Derecha"" y, por otra parte, quienes
creemos que el Estado sigue siendo la
empresa más Importante de toda nación, y
que debe Intervenir eficientemente para
orientar y fomentar el progreso, pero sin
caer en el extremo del totalitarismo de
Estado que pretende supeditar toda acción
libre del ciudadano segun modelos orlglnado~
en el ""Leviatán"" de Hobbes.
La propue ta del neo-manchesterlanlsmo
o ""Nueva Derecha"" ha sido señalada entre
nosotros por vo eros autorizados como el
doctor Hernando Agudelo Villa quien la
denne con los siguientes postulado,
"Primero, Individualismo, mercado libre
y estado IImllado, o sea 105 conceptos
rentrales de la tradición liberal clásica en lo
político v lo económico de los siglo, XVIII y
XIX
"Segundo, Dar ~nlasls al 'monetarlsmo'
<11 la 1-:,rlll'la dI' Chlrago ... dc acuerdo ron
1,1 ['ual 1'1 E~lado dd)( IImlt,¡rse a conlrolar
la oferta de dinero ... y a ayudar al sector
privado por medio de la reducción de im-puestos...
"
"Tercero. Desmontar el llamado 'Estado
de Bienestar', establecido en el Siglo XX por
las sociedades avanzadas ... lnstitución que
al ampliar los derechos sociales de los
ciudadanos, completó los derechos civiles y
politicos asociados con la libertad individual
y el sistema democrático"". (1)
Dentro de ese modelo político es natural
que se considere lnnecesario e inconveniente
que el Estado se ocupe de intervenir
en la vida económica de la nación y por
tanto no se justifica que se ocupe de formular
Planes para orientar dicha actividad
y menos aún otras de tipo social como la
educación o la salud.
Quienes creemos que el Estado es la más
importante empresa de la nación, sostenemos
que debe incorporar entre sus instrumentos
básicos un Sistema de Planeación
cuyas caracteristicas se lndlcarán más
adelante. Esta posición tiene no solamente
una razón Ideológica, cual es la de creer que
el Estado debe intervenir como promotor
del progreso nacional y como árbitro frente
a los abusos de los sectores prepotentes de
la sociedad, slno que tiene también una
razón técnico-administrativa pues no hay
empresa humana que merezca tal nombre
que no deba utilizar los sistemas modernos
de planeaclón, ejecución y control para sus
actividades.
El modelo de planeación que proponemos
se basa, además, en una alta concepción
moral de la misión del Estado cual es la de
servir al bien común de la sociedad y al
desarrollo Integral de la persona humana,
para que pueda "" llegar a ser"" en libertad,
conforme a su propia vocación. (2)
Esto, a su vez, Implica un Sistema de
Planeaclón de Upo Integral. estratégico,
permanente. concertado entre el Estado y el
sector privado, respetuoso de los derechos
adquiridos con Justo título y que busque un
sano equilibrio entre la Libertad y el Orden.
(11 Arol VELO VILLA HERNANDO El LlbI'rallsmo y la
Nlln,l Drn'{'ha frcnte a la Constituye nte. Biblioteca
Ilfn .... 1rnlrnto Llh('ral. Bogotá. 1990
(2J.1 MARITMN el COA/éZ OrilLaRA Derecho y
/)r .... rrollo Iko. di' h. R-" CORPES que vlcnto opc:rando d~t ¡QS7 En
mattrlfl urb.lna son vaJlCX'\.lS las. np<"r1cnrl~l'l dl
plantarlOn de Bo~ol4 Mrdrlhn \ ('ah
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
PiglDa 4
como se ilustra bien en la slguente cita: "La
planeaclón nacional y la regional van ge·
neralmente de la mano. aunque en muchos
países ellas no se hayan establecido si·
multáneamente... La planeación regional
no es una tarea separada de la -planeación
nacional. Es el esfuerzo de formular en una
una escala más reducida los conceptos de
gesUón estratégica que deben estar cons·
tantemente en la mente del gobierno na·
clonal". (6)
Debemos. sin embargo. insistir en la
necesidad de fortalecer en Colombia el
concepto de la coordinación entre los varios
nivele;; territori.a1es de planeación y merece
menCión espeCial la deficiencia que en esa
matena se observa hoy muy notoriarntnte
entre la Planeación Distrital de Bogotá y la
Planeaclón Departamental y local de
Cundlnamarca. A pesar de la evidente
superioridad técnica y financiera del apa·
rato de Planeación Distrital no se ha logrado
una coordinación adecuada entre los in·
tereses de la masa urbana capitalina y los
de las regiones básicamente rurales de su
periferia. En realidad aquella superioridad
técnico·finaciera se viene utilizando para
beneficiar a la capital de los recursos na·
turales de los. municipios vecinos ya sea las
aguas del Río Bogotá o de sus páramos
circundantes. los potenciales de energia del
Onente de Cundinamarca y aun las tierras
excepcionales de la Sabana que se están
urbanizando o tugurizando para servir
como "áreas dormitorio" para la ciudad
capital.
lEs necesario. por lo tanto. buscar fórmulas
Justas para la integración de los Intereses de
la gran masa urbana capitalina y de las
poblaciones periféricas que aspiran a pre·
servar sus valores de ciudades menores y
de zonas rurales. Solamente a base de una
planeaclón coordinada se podrán encontrar
las mejores solusiones administrativas para
Bogotá y Cundinamarca. (7)
Planeaclón urbana
SI entendemos los procesos de planea·
clón como instru mentas básicos en la
búsqueda de mejores condiciones de vida
para los ciudadanos resultará evidente la
creciente importancia de unos métodos
adecuados de planeaclón para los núcleos
urbanos. pues bien sabido es que hacia
ellos se está desplazando la mayoria de las
poblaciones en casi todos los paises del
mundo. No deja de ser curiosa la colncl·
dencia de que al referimos arriba a los
ciudadanos. en general. ese término implica
etimológicamente al habitante de la ciudad.
Las proyecciones de ia población ca·
lombiana muestran claramente esa ten·
dencia hacia la urbanización del pais (8)
pero con la importante caracteristica de que
se trata de un proceso menos centralizado
que el resto de los paises latinoamericanos.
un proceso hacia una multiplicidad de
grandes núcleos. por lo cual Colombia ha
merecido el caJlflcatlvo de "País de ciu·
dades".
Stn embargo. a pesar de esa ventaja
161 F B CILLI~ Ilaolc Thlnklng In Rrglonal Plannlng
Mt)\llon Thr Hagur. 1967
171 Vf'r Propuc"ta drl Go\}(rnador dr ('undlnamllrc3
~ ~t' ~rh'ra Na('lonal Con!lIluyrnte Oo~ot~ , mar70
IHI Vrr cur\'8 éldlunta
'-' GACETA CONS'ITI'UaONAL
comparaUva ante otros países de stmlJar
nivel de desarrollo no podernos preciarnos
de tener unos niveles de calidad urbanisUca
saUsfactorios ni en lo fislco. 'nI en lo eco·
nómico ni en lo social. descontando algunas
excepciones entre las cuales podrian in·
c1uirse Popayán. Villa de Leyva. Penstlvania
(Caldas) y unas pocas más ciudades pe.
queñas o medianas que han logrado un
interesante equUibrio socio-económico y
arquitectónico.
En el resto de nuestras ciudades y po.
blaciones predomina lo contrario. es decir.
el desequilibrio económico. social y fisico
que se va haciendo más notorio en pro·
porción al aumento de población del res·
pectivo núcleo. Asi. por ejemplo. las zonas
tuguriales de Bogotá son las más extensas
y deprimentes del país seguidas en su orden
por las de Medellin. Cali. Barranqutlla y
Cartagena. Menos apabullantes resultan
esas situaciones de desorden y miseria en
ciudades intermedias como Bucaramanga
Ibagué. Manizales o Neiva. .
De todas maneras es mucho lo que falta
por hacerse en esta materia del desarrollo
urbano razonablemente planlflcado para
lograr condiciones de vida dignas no sólo en
los pocos sectores habitados por gentes de
altos ingresos sino en las grandes zonas que
ocupan los niveles económicos medios y
bajos. Y estamos seguros de que una ade·
cuada estrategia de planeación y desarrollo
urbano permiUria lograr grandes mejoras
de habilidad aún en las zonas de menores
niveles de ingreso. sin tener que esperar
largos años a que esas gentes paupérrimas
logren alcanzar superiores condiciones
económl~s. Más aún. tal estrategia de
planeaclon y desarrollo urbano más técnico
y más humanizado seria un extraordinario
Instrumento de mejoramiento económico
para esos sectores de población sumidos
hoy en la miseria.
Este es. sin embargo. uno de esos casos
ejemplares en que no se ha podido desa·
rrollar tal estrategia progresista pues ella no
ha de surgir espontáneamente de la ini·
ciativa privada (a pesar de meritorios es·
fuerzos como el del P. Rafael Garcia He·
rreros) sino que requiere una acción de
liderazgo por parte del Estado con una
adecuada concertación con fuerzas pri·
vadas desde las facuitades de ingenieria y
arqUitectura hasta los equipos empresa·
riales capaces de productr los diseños. los
materiales y las tecnologias de construcción
y de servicios que se requieren para este
ambicioso propósito. (9)
En materia de Planeación Urbana debe
recordarse que ia Ley 88 de 1917 fue la
primera que dio pautas sobre planeación de
los núcleos urbanos. Los primeros pasos en
grande se dieron en los años 40 cuando los
expertos Le Corbusier. Winner y Sert
formularon los primeros Planes Piloto para
Bogotá y Medellin. Entre 1964 y 1978 se
presentaron al Congreso varios proyectos
de ley de Reforma Urbana y finalmenta se
aprobó la Ley 61 de 1978 con el titulo de
Ley Orgánica del Desarrollo Urbano (i0) y
19) M Ospln. Í' J . Pertco. Un. Reforma Urbana
1'9;'5 Colombia. Senado de la Rep ública. Bogotá.
(101 Basad. en el proyeclo de Ley de Reforma
Urbana Integral presentado por el senador M.
Osplna H en varias oportu nidad"" desde 1970. Ver
l. obr. de Han. Rolher. Leglolaclón Urbanl.tlca
Colomblan •. U. Naclonal80go{A. 1985.
ViemeI. l ..... I!!.l
en la cual le buIn normas
como el Decreto 3104 de 1979 ~
del cual se definen y reglamentan Iu
metropolitanas y el decreto 1306 de ~
por !11edlo del cual se define la "natura:
y ~ntenldo del Plan Integral de Dcauro.
Uo . seftalando las sIgUIentes cate ........
para los centros urbanos: .. --
a) Centros Urbanos Mayores: incluye lu •
áreas metropolitanas y los centros urbanoe
con poblaCión supertor a 500.000 habl
tantes. .
bl Centros Urbanos: comprenden loa
centros con población entre 150.000 y
500.000 habitantes.
cl Centros Urbanos Menores: incluyen
todos los centros con población entre
20.000 y 150.000 habitantes.
Finalmente en 1989 se aprobó la Ley 9'
presentada en 1988 por el ministro Car10s
A. Marulanda y en la cual se replantearon
temas ya expuestos en la ley 61 de 1978.
El mnl nacional e iIIternaclonal
En ~I más alto nivel del Sistema de PIa.
neaclon colombiano debemos encontrar el
eqUipo que se ocupa de armonizar los
planes regionales. por una parte y. por la
otra. de formular la planeación nacional y
armonizarla con los planes y programas de
nIveles aun más elevados como los regionale.
s.multlnaClonales (ejemplo. Grupo
AndinO). los continentales y aun los globales.
En el nivel nacional se dará espedaJ
atención a aqueUos aspectos o variables de
desarrollo que superan la capacidad de
acción de los niveles territoriales inferiores
atrás mencionados y entre tales variables
merecen destacarse las relacionadas con el
medJo ambiente total de la nación. las
grandes obras públicas supra·regionales.
el manejo monetario. la defensa nacional. la
estrategia energéUca. la apertura al comercio
internacional. etc. Igualmente corresponde
a la Planeación Nacional una
tarea de arbitramento cuando se presenten
co~fllctos o inconsistencias entre los planes
regIonales. Para el cumplimiento de estas
tareas. cuya magnitud y complejidad son
obvias. se requiere la participacIón de
profesionales de muy alto nivel con capa·
cidad para utilizar metodologlas avanzadas
que quizá no se justifican aún para niveles
territoriales inferiores. Nos referimos a
métodos estadistica-matemáticos como
diversos modelos econométrlcos cada vez
más usados en los Estados modernos y que
ya se empiezan a usar también en Calombla.
Un ejemplo de este Upo es el de·
nominado modelo Inforum que (como
muchos otros) se deriva del concepto de la
matriz Insumo·producto desarrollado por
Wassily LeonUef.
La capacidad profesional que se reeomienda
en este nivel de la Planeaclón Na·
cional no debe mirarse con preocupación
por parte de los pollUcos pues con ello se
busca simplemente la oportuntdad de uU·
Iizar Instrumentos de análisis avanzados
que permiten hacer frente con mejores
probabIlidades de éxito a la compleja tarta
de avIzorar el futuro y programar en con'
secuencia las tareas del GobiernO. pero taJes
Instrumentos Y capacidades profesionales
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
• VIernes. 19 de abri l de 199 1
no sustituye n la respon sabilidad pollUca y
la capacidad decisoria de cuerpos cole·
• p dOS que representan a tod a la nación. en
el caso presente el propio Congreso de la
Republl ca .
Para contribuir a despejar dudas sobre la
necesidad Y conveni encia del organismo de
Planeación Nacional. especialm ente en
• quieneS Insisten en la creencia de que al·
."nas democra cias avanzadas no uti li zan
~te Instrumento de gobierno . me permito
señalar dos casos concretos: en Es tados
Unidos de N.A. ex iste un document o tltu·
lado "The Global 2000 Repo r t to lh e Pre·
sldent" en el cual. a su vez. se revisan y
analizan otros 5 modelos globales de de·
sarroll o que incluyen tres modelos prepa·
rados por el Club de Roma . uno por las
Naciones Unidas y uno por el grupo Lati·
noam ericano denominado de BarUoche: en
la Alemania Federal. qu e se ha convertido
en el gran modelo de desarrollo en Europa
despu és de haber qu edado devas tada tras la
2' Guerra Mundial. se ha desarrollo el
" Deutsch land·Modell " bajo la direcció n de
un equipo del más alto nivel presidido por
el exmlnlstro Eduard Pestel.
No es del caso profundi zar a qui sobre el
conteni do y las 1m plica clones de esos do·
cumentos de plan eaclón nacional o global
pero es útil conocer siquiera un ap retado
resumen de las co nclusiones del prim ero.
que conciernen a todas las naciones del
, planeta. desarrollad as o no:
"Las evid enc ias di sponibles no dejan
duda de que el planeta. incluyendo E.U. A ..
enfrenta eno rm es. urge nt es y co mpl ejos
problemas en las décadas qu e se aproxl·
man o Vigorosos y prontos cam bios de po·
líticas son necesarios en todo el mundo para
reducir o eliminar esos problemas antes de
que se hagan Inmane jables" .111l
Entre tales problemas se analizan. na·
turalmente. los de la destrucción del medio
ambiente. la reducció n de tie rr as laborales.
la dependen cIa energética. el desempleo. el
hambre . la enfermedad y los co nfli ctos
socIales. todos los cuales nos afecta n en
ColombIa .
En el campo de la conservació n ecológica
se quier en se ñalar concretamente dos áreas
muy especIales: la Am azonia en la cual
Colombia tiene un a particIpación funda·
mental 112) y la región del Chocó cuyo rec to
manejo ecológi co influirá substancialme nte
en el futuro de la s princi pales zo nas cafe·
teras del pals co mo lo demues tran re cientes
estudios .
Sea éste el mom ento para senalar que
aceptamos pr opuestas que involucran len
este nivel co mo e n los anterio res). la par·
tlclpaclón del Ejecutivo. del Legi slativo y
del sec tor privado en el proceso de elabo·
ración de los planes de desarrollo, Al Eje·
cutlvo co rr espond erá la formación de
equipo téc nico de apoyo IDepartamento
NacIo nal de Planeaclón) y partI cipar á con
mi embros de ni vel ministerial en el Co nsejo
Nacional de Plan eació n, El legislativo
particIpará con mIembros del Congreso en
di cho Co nsejo, El sector privado podrá
participar en ese Co nseja co n represen·
IlI) The Global 2000 Ref" 10 the Presldenl or \hr gi¡ ~~~~,:o~~:~~es 1~1~~~n~ de loo DI ....
Fundación M o.plna Ptrez, Bogolá, 1989
GACETA CONSTITUCIONAL
tantes, tanto del sector laboral como de los
secto res gremia les. designados por el pre·
sld ent e de la Rep ubll ca. Los miembros del
sec tor oficial tendrán voz y volo . los del
sector plrvado unl came nte voz en el seno
del Consejo, La ley senalará, además, la
participacIón de rep rese ntantes de los ni·
veles regional y local,
La presencia qu e proponemos de rep re·
sentantes del sector labo ral en el Cons ejo de
Planeación Nacional y ojalá en los demás
Co nsejos de otros niv eles territoriales,
obedece a la gran Impo rtancia que debe
darse al proceso de generació n de empleo
dentro de l proces o ge neral de desarrollo
sostenIdo de la nación, Est e Consejo tendrá
un gran apoyo en expe rtos laborales que
tengan experIencia en los plan es y pro·
gramas que promu eve la Oflclna Interna·
cional del Trabajo y en los cuale se busca,
precisamente. la coo rdin acIón de políticas
na cional es e InternacIonales en materia de
empleo. En esta materIa no basta co n la
creació n de nu evos empleos en industrias
avanzadas que requieran grandes inver·
siones y produzcan oportunid ades la boral es
de muy altos ingresos para unos pocos
especialistas, sino qu e se req uier en politlcas
de absorción de mano de ob ra menos es·
peclallzada. q1J~ hoy son la mayoria de la
población, Esto impli ca mantener amplio s
programas en sectores tradicionales co mo
la agricultura y la construcción p~ hacer
una transición gradu al. con mlmmo de
quebrantos laborales, hacia la nueva so·
ciedad tec nológica e informática.
Con notab le vIgor sostuvo en el se no de la
sub comisIón el H.D. Pére z González la
convenie ncia de incluir en la designa ción
del Plan Nacio nal es pecifi came nte el ele·
mento de la Administració n de Justicia,
pero conceptuamos que el término pr o·
puesto . Plan de Desarrollo Fisi co. Eco·
nómico y Social incorpo ra. nat uralment e, la
Justicia co mo uno de los co mpon entes
fundamentales del desa rrollo social. Por
otro lado se planteó también la conv e·
nl encia de ag regar el término ecológim al
ya mencionado plan , pero co nSid ero
también Innecesario alargar esa designa·
ción pues atrás se explicó que el térmi no
fislco de un Plan Integ ral Imp lica tanto el
compo nente natural ambiental o eco lógico
como el co mpon ente artificial formado por
las infraes tructuras y estru ctura s que
co nstitu ye el hombre como vias. redes de
servicios. viviendas, hospitales. etc.
Por lo que respecta a la estructura o
co nte nid o del Plan Nacional consid eramos
superflua la reco menación que aparece en
varios de los proyectos de reform a. basados
casi todos en el modelo del Gobierno que
dice textualm ente :
"E l Plan nacional de desarrollo eco nó·
mico y social estará co nformado por una
parte general, en la cual señalarán los
propósitos nacionales. las metas de acción
estatal y las politlcas económicas para al·
canzar los: y por una parle programática
confo rm ada por los planes y programas de
Inversión ptibllca" ,
Aqui parece conveniente hacer claridad
sobre unos conceptos que probablemente
nos ayudarán a escoger los términos más
adec uados para la reforma que requiere el
articulado actual de la Constitución en esta
materia,
PAgi na 5
Se trata del debate que aun contlntia en el
país al que se suele mirar. reconózcase o no,
en busca de orientaciones de todo opa. En
materia de planeaclón se enfrentan en
E.U.A. quienes prefieren el modelo de·
nominado PPBS IPlanmng Programmlng
Budgetlng Slstem) y quienes recomiendan
la llamada Planeaclón Estratégi ca , El
primero es un sistema originado en el
cuerpo de Ingenieros del Ejercito de EU ,A
en 1920 v que fue ganando acogida hasta
que se Introdujo al nivel federal de ese país
en 1961. por el secretario de Defen.a y
lu ego en 1965 a todos los demás sectores
del gobierno federal por el preSIdente
Johnson , Sin embargo , se prc.entaron di·
ficultades de aplicación en die ha nivel fe·
deral y ho y se ha visto limitado el modelo a
los niveles Inferiores d gobierno . ya sea
locales o de organizaciones sin ánimo de
lucro.
La alternativa que se propone al slslema
PPBS es la que hoy se conoce en los clrculos
de la moderna administración como Pla·
neación Estratégica y que se define de la
sigui ente manera:
1. Visión de largo plazo del diseno o
metas deseables, para confrontar frente a
esa visión el efecto que puedan producir las
decisiones Inmedia tas o de corto plazo ,
2, Organización sistemática del proceso
de planeación continuada que comprende;
la formulación de las metas ideales lIargo
plazo): la evaluación de una realidad actual
y de las tendencias históricas observables
por diversos métodos de proyecciones es·
tadistlcas: la cuantificación de las brechas
observables entre la meta deseada y la
tendencia más probable : análisis de las
alternativas disponibles para cerrar o
ajustar las brechas entre la tend encia y lo
deseable a lar go plazo: selección de la al·
ternativa de acció n más co nv enient e con
evaluación de los recursos necesario a
mediano y corto pl azo: seña lamiento de
objetivos concretos que deberán alcanzarse
dentro del plan escogido. con términos
cuantitativos y con cronogramas sufl·
cle nt emente definidos . 113)
En co nsec uencia. la propuesta qu e ha·
cemos es de no entrar a ni vel de Co nstitución
en detalles sobre la estruct ura del
Plan Nacional de Desarro lio si no dejar esos
detalles a la Ley Orgánica de Planeaclón y
limitar el texto co nstitucional a conceptos
bás icos como los I~uicntes:
El Gobierno presentará a consid eración
del Congreso. un Plan Nacional de Desa·
rrollo Fisico. Económico y Social. elaborado
co n las más avanzadas técnica di ponibles
de Planeación Estratégica e Integral en los
términos que señalará la Ley Orgántca de la
Planeación Nacional. Regional y Local.
Se constituirá un Consejo Nacional de
Planeaclón formado por representantes del
Ejecutivo. del legIslativo y de lo mvele
territoriales con voz y voto, y con repre·
se ntantes del sector pnvado. con voz pero
In voto,
El Plan NaCIonal de Desarrollo , una ,'el
aprobado por el Congrc'oQ dentro M lo
términos que sel)ale la Le\ Or~anlc .. ,
(131 Mavor Inrormil(' IOn t n \1 (}(,plna H rl~(,d
clón l. na'gral para un ~rr(lllo Hum.tnILtt:!o
CEPA M,aclhn 1975
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Págloa 6
tendrá carácter obligatorio para las actividades
del sector oficial y carácter indicativo
para las actividades del sector privado.
El Consejo Nacional de Planeación supervisará
las tareas del Departamento
Nacional de Planeaclón tanto para la armonización
del Plan Nacional con las necesidades
y conveniencias internacionales
como para armonizar los planes de las divisiones
temtoriales de la nación.
Para cumpUr la tarea de coordinación
inter-reglonal se propone un procedimiento
práctico que consiste en señalar por ley los
términos convenientes para la formulación
de los planes regionales de desarrollo los
cuales se presentarán al Departamento
Nacional de Planeación donde habrá un
plazo determinado para hacer las observaciones
pertinentes en materia de consistencia
o armonia con los derroteros del
Plan Nacional y de los varíos planes regionales
entre si. En caso de que el D.N.P.
no se pronuncie dentro de dicho plazo se
considerarán sin objeción los planes regionales.
Si surgieren inconsistencias o
contradicciones entre ellos se promoverá
una vista especial en la cual se expondrán
los puntos de vista en conflicto. Este certamen
será conformado por igual número
de delegados de la Planeaclón Nacional y de
la respectiva Oficina de Planeación Regional,
más un funcionario que presidirá la
vista, con poder decisorio en caso de empate,
designado por el presidente de la
República, todo esto en los términos que
señale la Ley Orgánica de Planeación.
En relación con el esfuerzo que debe
hacer la Planeación Nacional para Incorporarse
adecuadamente dentro de los esquemas
estratégicos multi-naclonales y aun
globales, bien vale la pena examinar siquiera
un ejemplo que se relaciona con otro
de los temas que más Interés despierta en la
A.N_C. y en particular dentro de la propuesta
del P ,S.C. cuando se habla de los
derechos ambientales para el ciudadano y
de la responsabUidad social y ambiental
para la propiedad.
Se trata del fenómeno del calentamiento
atmosférico I"efecto Invernadero") que se
viene observando en décadas recientes y
que está logrando producir esfuerzos de
acercamiento para su estudio y solución al
más alto nJvel mundial. con participación
de países avanzados y subdesarrollados.
Entre las propuestas que se han planleado
ocupa el primer lugar la de controlar los
consumos de energia globales puesto que el
problema del calentamiento mencionado
obedece a los crecientes volúmenes de
óxido de carbono y otros gases 114) que
genera la combustión de fuentes de energía,
principalmente de los derivados del petróleo
160% del efecto).
Naturalmente los países subdesarrollados
como Colombia no encuentran favorable
esa propuesta pues ello significaría limitar
aun más las posibilidades de desarrollo
económico y social de pals. Los equipos de
Planearlón Nacional deberán, entonces,
esludlar y proponer fórmulas ante esta
probl('mállra mundial. ¿debemos margl
!.:~I Mnlnll. r !ornOuOr(XJrbónil r., óxido nitroso.
GACETA CONS1TI1JCJONAL
namos de los esfuerzos internacionales
para reducir el fenómeno de calentamiento
atmosférico? ¿debemos hacer el aporte de
orientar nuestra generación energética
preferiblemente hacia fuentes no productoras
de "efecto Invernadero" con la energia
hidráulica? ¿debemos aportar recursos y
capacidad creativa para desarrollar otras
fuentes de gran potencial en Colombia
como la energia solar y la energia geotérmica?
¿debemos contribulr con la cuota
propuesta de $1.00 por barril de petróleo
consumido para apoyar la campaña
mundial contra el calentaniento atmosférico?
Si bien la A.N.C. no dispone del tiempo ni
de la capacidad técnica para afrontar estos
problemas sí tiene la posibilidad de señalarle
esa responsabilidad a un Sistema de
Planeación Nacional que esperamos esté a
la altura de las circunstancias del siglo XX!.
El Plan y el Presupuesto
Debe observarse que en varios de los
proyectos de la reforma constitucional, se
hace referencia a la concordancia que ha de
existir entre los planes y los presupuestos
de la nación, cosa que debe darse por sobreentendida
para todos los niveles de
acción del Estado, pues se trata de implántar
o fortalecer sistemas de administración
pública que estén a la altura de las
técnicas modernas en esa materia, lo cual
implica la debida coordinación y consistencia
en todas las etapas o componentes
del proceso administrativo, a saber:
Principios
Propósitos
Planes
Programas
Presupuesto
Ejecución
Control
Revaluación y nuevo ciclo
La clave juridica para asegurar esta
concordancia parece encontrarse en la
fuerza de ley que proponen numerosos
proyectos de reforma para el Plan Nacional
de Desarrollo, Para este fin , se prevé, en
muchos de ellos, que si el Congreso no
llegare a dar aprobación para convertir en
ley a dicho plan, éste podrá ser adoptado
como decreto-ley por el Ejecutivo. Se añade
en los proyeclos mencionados la advertencia
de que la ley del Plan tendrá "supremacia"
sobre las demás con lo cual se
quiere decir, según lo entiendo, que a ella
deberán ajustarse las demás que se expidan
para el desarrollo del Plan y, en especial,
para formar el presupuesto anual de la
nación , tanto para Inversión como para
funcionamiento.
Es respetable, desde luego, la opinión de
quienes consideran que el Plan Nacional no
deberia convertirse en Ley para evitar darle
una rigidez que dlficultaria al Gobierno la
toma de medidas coyunturales que sin
duda serán necesarias en presencia de
cam blo Inesperados en lo que se denominan
los e cenarías econÓmicos, soclale
y aun fislcos de la nación. Sin embargo,
ésta obJe Ión podrá manejarse ya sea por el
roncepto de "proceso continuo" que ya
hemos señalado para la Planeaclón en todos
sus niveles, como también por los procedltn
lentos de las situaciones de emergencia
económica o social que contempla la Carla.
Finalmente, merece deatacane
verdadero poder ordenador del ~ ..:
cará más en su calidad estructural
fesional que en el ritualismo de sJ PI'Io
versión en ley. Esto ha quedado claram:
demostrado por la experiencia muy
diada de Francia, que se puede re&1IIIIelr. tqla
siguiente cita: "en lugar de converu:;
en stmples programas destinados a COIII
batir las conyunturas aleatorias, los p~
se han convertido en los instrumentos de
coordinación del Estado para Orientar la
evolución económica general". pero IU
importancia no radica en su validez JIII1-
dlca, SIOO que se aprecia por su eOcada
práctica, que no cesa de conflrmarse dese!
1946 ... a tal punto que ya no se habla de I~
Planes sino de El Plan, como si se tratara d
una verdadera instituclón".115} e
Mariano Osplna H.
DE LA PLANEACION
PARTICIPATlVA
PROYECTO DE ARTICULADO
Articulo 1: se garantizan la libertad de
empresa y la iniciativa privada dentro de
los limites del bien común, pero al Estado
corresponde orientar la economia y estimular
el desarrollo integral y sostenible de
la nación. Se promoverá la propiedad privada,
la propiedad solidaría y la propiedad
cooperativa, como derecho que implica
obligaciones sociales y ambientales. .
Articulo 2: el Estado intervendrá mediante
un sistema de planeación democrática,
integral, estratégica, actualizada y
concertada con la lnlciativa privada a fin de
activar y racionalizar el desarrollo flSico,
económico y social de la nación. •
Articulo 3: la Planeación debe ser par,
ticipativa, con la intervención activa a todo
nivel de los entes territoriales y locales y las
organizaciones sociales, Objetivo prlnclpll
de la planeación participativa, debe ser
garantizar un crecimiento económico sostenido
y un manejo ecológico sostenible que
se traduzca en desarrollo humano, es decir,
en mejoramiento de la calidad de vida.
Articulo 4: habrá un Consejo Nacional
de Planeaclón, integrado con represen- •
tantes del Gobierno nacional, las Instancias
de la adminJstraclón relacionadas con la
materia, los niveles de la división tenitorial
y las Ramas Legislativa y Jurisdiccional
con voz y voto: y con participación de los
sectores que representan la Iniciativa de los
particulares en el trabajo, la producción, la
ciencia, la cultura y los organismos no
gubernamentales, todos éstos con voz pero
sin voto.
El Congreso nacional expedirá la Ley
Orgánica que reglamente el funcionamiento
del Consejo arriba mencionado.
Articulo 5: La Ley Orgánica de Planeación
señalará lo relacionado con la
creaciólI y funcionamiento del Departa'
mento Nacional de Planeaclón, organismO
técnico que tendrá a su cargo la preprua'
ción del Plan Nacional de Desarrollo F'iSICO,
Económico y Social, de conformidad con las
directrices que para tal efecto establezca el
1151 Pime Ddvolve:
Le Plan el la Procedan: ParlameDtalre
Pressts Unlversltalres de franct. PaMs, 1964
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Viernes. 19 de abril de 1991
Consejo Nacional de Planeaclón y deberá
armonizar los planes regionales con el Plan
Nacional Y éste con los planes de Integra.
clón multinacional.
ArtIculo 8: el presidente de la República
'1 presentará al Organo legislativo el Plan
I Nacional acordado con el Consejo Nacional
• de Planeaclón. dentro de los cien primeros
dlas de su período. El Plan será estudiado.
aprobado o Improbado por una Comisión
Especial del Congreso. conformada por
miembros de todas sus comisiones pero
manentes. elegidos en la forma que señale
la Ley Or¡(ánlca de Planeaclón.
Artículo 7: la Comisión del Plan podrá
Introducir modificaciones al Plan Nacional
durante el primer debate del correspon·
diente proyecto de Ley. pero dichas modl·
ficaclones deberán ser aprobadas por el
Consejo Nacional de Planeación y en nln·
gún caso podrán desvirtuar el equilibrio
presupuestal que será condición Insustl·
tulble del Plan. El Plan tendrá continuidad
estratégica que no está supeditada al pe·
ríodo presidencial. Su vigencia depende de
la validez de sus políticas a corto. mediano
y largo plazos.
Artículo 8: si el Plan no fuere aprobado
dentro de los cien días siguientes a su
presentación. el Gobierno lo pondrá en
vigencia mediante decreto con fuerza de
r Ley. El Plan tendrá carácter normativo para
el sector público e IndJcativo para el sector
privado.
Articulo 9: Planeaclón Regional. La Ley
Orgánica de Planeaclón señalará las
normas para cumplir las funciones de
Planeaclón en los diversos niveles de la
organización territorial de la nación. tales
como la reglón. el departamento. las asoclaclones
de municipios. las corporaciones
regionales. los departamentos organizados
por reglones naturales o históricas. las
áreas metropolitanas y los distritos espe·
clales. entre otros.
En cada una de estas entidades terrlto·
rIaIes. existirá un Consejo de Planeaclón
con responsabUldades equivalentes a las del
Consejo Nacional de Planeaclón. ajustadas
al respectivo nivel territorial. y un deparo
tamento de planeaclón que hará las veces
de D.N.P .. ajustado a dicho nivel.
Articulo 10: la Ley Orgánica de Pla·
ncaclón Incluirá normas especiales para
apoyar a las comunidades y pueblos Indí·
genas en la administración de sus terrlto·
rlos manteniendo sus valores culturales.
cuando asi lo soliciten dichas comunidades.
Igualmente. la Ley expedirá un estatuto
especial para defender la biodlversldad y los
valores ambientales de todas las regiones.
en especial la Amazonia. la Orínoquia. el
Chocó y territorios Insulares. El desarrollo
regional se promoverá de acuerdo con los
valores culturales y ecológicos y se reco·
nocerá el trabajo ecológlcamente necesario
que realicen las comunidades en su medio
ambiente regional.
Articulo 11: se requiere el concurso de
los pueblos Indlgenas y de las comunidades
en general para emprender la explot4ción
de los recursos naturales dentro de sus
terrtlorlos y. en tal caso. se le reconocerá
una regalía a la comunidad en cuestión.
GACETA CONSTITUCIONAL
Articulo 12: Planeaclón Urbana. Todos
los municipios colombianos deberán pre.
parar un Plan de Desarrollo Integral. si.
gulendo las pautas generales que señale la
Ley y en las cuales se Incluirá lo perUnente
en relación con la Planeaclón Urbana de
todos los asentamientos humanos. en
armonía con las áreas rurales y zonas
ecológicas del municipio. El personal neo
cesarlo para estas tareas. deberá ser pre.
parado preferenclalmente por las unlver·
sldades de la respectiva reglón.
Articulo 13: el Plan y el Presupuesto. La
Ley del Plan tendrá la categorla especial
que corresponde a un estatuto orgánico y
por lanto tendrá supremacía normativa
sobre otras normas legales destinadas a
poner en práctica las politicas y estrategias
Incorporadas en el Plan Nacional. Dentro de
estas normas legales se Incluyen las co·
rrespondlentes a los presupuestos de la
nación que deberán formarse en concor·
dancia con las estrategias. políticas y
programas del mismo.
En forma similar los planes regionales.
departamentales o municipales tendrán
una normatividad correspondiente frente a
las formulaciones presupuestales de sus
respectivos nlvrles.
Articulo 14: la Planeaclón contemplará
el derecho al futuro mejor de los ciuda·
danos. mediante el desarrollo de la ciencia
y la tecnología que abren nuevos espacios
para la vida humana. asegurando el dere·
cho que tiene nuestra nación a acceder a
esta legítima propiedad. con todas las
Implicaciones que ello tiene en lo cultural.
lo social. lo educativo. la economlco y lo
fislco. como en el caso del manejo de las
cuencas hidrográficas. las áreas marinas y
submarinas y la órbita geoestacionaria. Por
ningún motivo ésta se podrá enajenar sin
consentimiento del Consejo de Planeaclón.
Articulo 15: se crea el sistema de
Control de Resultados de la AdminIstración
Pública Nacional para vigilar el cumpll·
miento del Plan en todas sus fases.
creándose. al mismo tiempo. el Departa·
mento Nacional de Control de Resultados.
Presentado por:
Gennán Rojas Niño.
Mariano Osplna Hernández.
EXPOSICION DE MOTIVOS
PRIMERA PARTE
Antecedentes de la Planeaclón en
Colombia
Durante los años 50 .v 60. primó en Co·
lombla la concepción de una Planificación
altamente centralista que en cierto sentido
consideraba a las reglones como mlnus·
válidas. Muchos Gobiernos Justificaban ello
sobre la base del carácter centralista del
Estado y la Intervención estatal también
alta en la economía. Más Importante que el
trabajo y las expectativas de la reglones a
este respecto. cra el de un equipo de es·
peclallstas que sin instrumentos para
consultar las expectativas de las reglones
podlan. en teoria. definir lo que era bueno
para el pais.
En lo últimos tiempos. muchos fenó'
menos han sucedido que obligan al proceso
Página 7
de planeaclón a ser concebido de una
manera muy distinta
Así. a nivel Internacional el modelo
centralizado de la planeaclón para el de·
sarrollo hizo Icracl Las reglones. las ttnlas
y las nacionalidades en los estados mul
tlnacionales han demostrado una creciente
toma de conciencia que se traduce en el
deseo Imperativo de la autonomla. la des·
centralización y la autogestlón participa·
tlva. sin desmedro del proyecto nacional.
Por todas partes las sociedades piden par.
tlclpaclón.
En poco liempo se han Ido desarrollando
posibilidades de construir una Colombia
diferente con mayor transparencia electo.
ral. con descentralización y un reorde.
namlento territorial menos anifical que el
actual. con la posibilidad de establecer un
marco Jurídico de pacto social. de modero
nlzaclón del Estado y de lucha contra la
corrupción que hará los procesos más efi·
caces. Y al mismo tiempo. el concepto de
desarrollo. fin último Impliclto en la pla·
neaclón. se ha ampliado. por ejemplo.
reivindicando las variables culturales del
Desarrollo. a las dimensiones psicológicas y
creativas de ciertos sectores de la produc.
ción altamente Imaginativos a la dimensión
proyecliva o sostenida del mismo. Igual·
mente. hemos visto un proceso deseen·
lrallsta. aún Inacabado pero que es con·
dlclón necesaria ampliándolo para reducir
105 desequilibrios regionales y consolidar
un proyecto de Nación. en lo cual un país de
reglones como el nuestro ha hecho énfasIS
en los últimos años. en virtud de buscar los
Instrumentos organizaUvos. fiscales. creo
dlticios y partlcipativos para construll su
propio desUno. desde lo menos abstracto
que es el municipio. donde las Identidades
culturales son fuertes. hacia la reglón y la
Nación. Parece exigirse un cambio de una
planeaclón de arriba hacia abajo y del
centro hacia las reglones y enchlda de In·
fiexlbilidad hacia una Planeaclón más
fiexlble. menos centralista. menos Inter·
ven tora. más conductora de procesos en la
mejor armonia posible. en donde el plan o
las estrategias globales de desarrollo no
Impidan la autogestión regional o munl·
clpal. con un sentido positivo frente al pals
que cree que el Parlamento volverá a ser el
foro aprestigiado que evalúe los valores de
una politica soclcreconómica Integral y el
avance de la participación más real de la
comunidad en el apoyo a cada plan o en su
elaboración dJagnósUca sin menoscabo del
papel de los técnicos.
Esta nueva Planeaclón que el país está
exigiendo. no sólo requiere de formula·
clones globales. políticas sectoriales. creo
dlticlas. fiscales . si no. especialme nte.
mecanismos de seguimiento y control en la
ejecución -quebradero de cabeza de muo
chos países- pero en el nuestro ayudarla a
resolver. en parte. la adquisición de mayor
eficacia de la gestión administrativa. asl
como con la consecución de coherencia
entre los niveles globales. sectoriales. re·
gionales. nacionales e Interinstituclonales
de la actividad económica y social.
Se avanzarla si se reconociera que los
desequilibrios Interregionale a la larga
representan una opción de desarrollo ano
ti·económlco. porque margina rr<'ursos v
aumenta los costos financieros, ..ocldi"" y
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 8
sobre todo hoy. alejaria las posIbilidades de
una paz duradera como quiera que la
mayoria de los conflIctos socIales tienen su
localIzacIón primaria en las reglones. Una
Planeación desconcentradora y equItativa
en el gasto públlco acorde con las expec·
tativas de hoy. evIta los costos socIales de la
intervencIón coactiva del Estado.
GACETA CONSTITUCIONAL
mundo exterIor (ambIente económIco.
tecnológIco. soclo-cultural. político-Iegall.
En suma. la iormulaclón y ejecucIÓn de
la estrategta es todo un proceso. ya que
InIcialmente se evalúan los objetivos y las
estrategIas actuales: se hace un análIsis de
los recursos: análIsis y determInacIón del
grado de cambIo que se requiere en la es-
A MANERA DE REFLEXlON
Luego I\uestra propuesta se encam1na a cambIar los modeloS de Planeaclón existentes
y buscar nuevos paradl¡(mas.
De una Planeaclón centralizada
De un beneficIo personal
De una planificación por la fuerza
A Una descentralizada
A Un beneficIo colectivo
A Hacerse en forma
democrática concertada
De IneficIencia en la asignación y uso de los recursos A La utilización de los
recursos con criterios y
eficiencia. efectividad y
economia.
De una direccIón errática y asistemática
De un desarrollo del plan en el papel
Desde el ángulo admInIstrativo y gerencIal
hay aspectos slgnlflcativos a tener
en cuenta.
La necesIdad de planeaclón es un hecho
no sólo de la activIdad privada: también le
corresponde a la gestión pública una pI aneaclón
económica con criterios empresariales.
lo cual slgnillca tener en cuenta la
misión de la organización hacia donde
quiere ir. cuáles son las responsabilidades
frente al aumento global de la capacidad del
país para producir bienes y servicios.
buscando. sin lugar a dudas. unas politicas
de desarrollo económIco en términos de
crecimiento y desenvolvimiento social hacia
una mejor distribución del Ingreso y el
acceso que tengan los distintos sectores de
la sociedad y las diferentes reglones a tales
bienes y servicios.
Otro elemento que se debe tener en
cuenta dentro de la planeaclón. es el análisis
de las fortalezas y debilidades (recursos).
por ejemplo los aspectos tecnológicos.
los controles del gasto público. de sus
rentas: la credi bilIdad ciudadana: cumplimiento
y seriedad de la administración
pública: la rentabilidad y efi ciencIa InstitucIonal:
carencia de sistematización: altos
costos: rotación de los funcionarios: relaciones
Intergubernamenta les: situación
financiera: maquinaria y equipos: Inmo·
ralldad. corrupción. etcétera
También dentro de la planeaclón se deben
analizar las oportunidades y amenazas.
y en tal caso visualizar el crecimiento del
mercado Interno y externo: tasa de devaluación:
In fl aCión: desempleo: disponibilidad
de créditos.
Todo este proc so se complementa con la
deflnlclón de estrategias o programa ge·
nerales que se trazan para al anzar los
obJetivos. en donde la administración pública.
la~ empresas y la comunidad debempe~
en un papel activo. consciente y
rarlonal en la formulación de las estrate·
I(las: consiste entonces cn poner todos los
rrrur~os en Juego frente a los problemas y
riesgos que plantea el medio ambiente o'
A Una direccIón acertada y
orientacIón detlnlda
A Una ejecución real
trategla corriente: identiflcar. evaluar y
seleccIonar las mejores alternativas: eJecucIón
de una de éstas y por último evaluar
y controlar el proceso de ejecución.
El enfoque de la planeación debe tener
como complemento los principios de la
planitlcaclón. a saber:
1. Principio de racionalidad: Consiste
en seleccionar la mejor alternativa con
criterios sistémicos y coherentes que
permita el máximo aprovechamiento de los
recursos.
2. Principio de previsión: Los planes y
programas tienen por objeto guiar la conducta
hacia adelante. De esta previsión
surge el diagnóstico del pasado. del presente
y de la proyección de sus tendencias
observadas.
3_ Principio de la universalidad: La
actividad del Estado debe programarse en
todos los sectores y niveles de la administración.
a fin de dar consistencia y armonía
en la gestión y abarcar todas las fases del
proceso económico. social y administrativo
y abarcar tam bién el sector privado.
4. Principio de la unidad: Debe existir
una Integración de los programas secto·
rlales con el programa global. es decir. la
economia debe tomarse como un todo.
5. Principios de contlnuldd: La planeaclón
no tiene fin en el tiempo. el
abandono de ciertos objetivos y metas
Implica malgastar los recursos.
6. Principio de inherencia: La planeaclón
es necesaria en cualquier organización
humana. es Inherente a la administración:
un Estado que no planifica no
puede ser eficiente ni estar habilitado para
responder al crecimiento. a la diversidad y
a la complejidad de las necesidades sociales.
La administración no es eficiente por la
ausencia de mecanismos de planificación.
por la au encla de patrones e Indlcadore
para evaluar el uso de los recursos y la
responsabilidad de los fu ncionarios y por la
ausencia de una buena administración y un
buen control fi scal.
ComenUrlOl eapecUJee al Pnreete
... 71. Al.,.,., c.la Be4er1c11
l. Proyecto ... 71. Alvaro Cala B.
Otce el delegatario: "Por P1aneadón le
entiende el proceso que comprende el
tudlo y determinación de las ~
macro-ttonómJcas necesar1as para el desarroUo
del país. as! como los progJ'amas de •
Inversión pública que establezcan PI1ortdades
y distribuyan los recursos del Estado
en forma equitativa para las d1venq reglones".
Con esta clar1dad acerca de la
determinación de las directrices maao.
económicas necesarias para el desarrouo
del país. se precisa el objeto de n\Ie8IrQ
análisis. la función de la P1aneactÓII llOIDo
acto constitucional que realizará la JIIO.
demlzaclón y la democratización del desarroUo
del país. objetivo último de la
Planeaclón.
La solución que la Reforma del 68 qUilo
desatar cuando se estableció el articulo 80
de la actual Constitución y los Intentos que
posteriormente se hicieron como lo ser\ala
el doctor Cala. en 1979. en la Reforma
Ú'Ustrada en ese año. terminaron por pro.
ducir la realidad que de manera contundente
expresa el delegatano: "Pero el
reaaltado e. el de que hoy no teDalll
UD Plan de DeIUTOUO e.table , 111ft.
clentemente conocido".
En general. la economia del país no tiene
planificación y esto. en gran parte. se debe
a las grandes diferenciaciones sociales. por
un lado la acumulación de la riqueza en
pocas manos y en el estado central: y la
acumulación de la pobreza en las multitudes
y las regiones. Los recursos económicos
del Estado quedan én el Estado
central para distribuirse en la burocracia y
en el c1ientelismo. sólo se usa el 15% para
la inversión y esto hace que muchas regiones
se queden en condiciones de má.
xima precariedad. además de que en todo el
territorio nacional "observamos por todas
partes obras Inconclusas que por su discontinuidad
resultan más costosas y que
por el transcurrir del tiempo pierden su
prioridad Inicial". También dice el constituyente:
"Observamos cada 4 años los
cambios de politicas económicas y sociales
incluidas en un Incompleto Plan Gobierno.
en parte contrario al de los anteriores. para
lo cual el Ejecutivo viene disponiendo de
total autonomia. al margen del Congreso y
de los sectores de la vida social y económica
nacional.
En esas condiciones. los planes de desarrollo
sobre los cuales se deben concluir
las metas de crecimiento se elaboran al
margen de la consulta ciudadana. de la
expectativa regional y en vez de producir
bienestar y armonia económica lo que St
produce es crisis y desarilculación del desarrollo.
"No es ése - agrega el doctor Cala- .
cleriamente el camino por el que puede
conducirse el pais hacia el logro de metas
más ambiciosas de crecimiento de [)esa'
rrollo Económico y Social ... de aUi que la
necesidad de optar por un aprovehcamlento
racional de nuestros recursos resulta hoY·
más que nunca. verdaderamente inap~i
zabl¡!. En este sentido. decimos con 'fl
doctor Sáchlca. que la meta de la Plan'ei
caclón está en la propia ConstitUCión.
desarrollo Integral. "Racionalización Y
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
,
,\ ,-VlerMS, 19 de abril de 1991
~ctón deberán. pues. acordar la
1 I icdón del sector público y privdo con los
p~ tendientes al desarrollo armó.
\ nlCO Y global de la comunidad en un orden
\,\ justo. Crecimiento económico pero con
éIIs\rIbuclón equitativa de los Ingresos entre
\o!I distintos sectores sociales." La
consideración democrática del mundo
~ • contemporáneo "concede cada vez mayor
I/I1portaDcla a la participación ciudadana de
\o!I gremios y de las organizaciones sociales
y económicas de los distintos sectores".
Dice el doctor CaJa que: "Estamos pró·
xl/l1os a la iniciación de la democracia
pattictpatlva en Colombia. como un como
plemento necesario a la democracia re·
prese ntatlva que cada dos o cuatro años
convoca a la cludadanla para que ejerza
transitoriamente uno de sus derechos po.
• \itlcos. sin permitirle expresar su opinión
sobre temas fundamentales de la vida nacional
en ese momento o en uno posterior.
cuando las circunstancias lo hagan acon·
seJable". Agrega: "Y posiblemente no existe
un campo más propio para recoger la
opinión ciudadana. es decir. para permitir
su parUclpaclón que la Planeaclón del de·
sarrollo económico y social. sin embargo.
Abdón Espinosa Valderrama. no ve esta
evolución sino que la considera como una
adición a la democracia representativa. la
democracia partlclpatlva "paralelamenle.
por los mismos factores la democracia re·
, presentatlva experimentó tal grado de de·
terloro que se pensó en revitalizarla me·
dlante el Injerto de la democracia directa o
parUctpatlva" .
Hay 'tantas Interpretaciones al respecto de
la democracia partlclpatlva y su correlación
con la democracia representativa. como
Intereses en la concreción de los derechos
ciudadanos y por ello consideramos que en
\o general se vive un tránsito en el que la
representación no sea recortada sino plena.
es decir. que los derechos de propiedad no
limiten los derechos de ciudadanía. sino.
por el contrario. los derechos ciudadanos se
afirmen a travts de la partlciaclón local,
regional y nacional, Por eso consideramos
que la Ley Orgánica de Planeación. del
proeycto del doctor Cala. es de la mayor
lmportancia. pues contempla dicho ejer'
clcio partld patlvo.
Igualmente. creemos que las propuestas
del material "el reordenamíento de la
Administración Territorial" (propuesta
normativa para la Asamblea Nacional
Constituyente). presentada por el Programa
de Fortaleclm lento de la Gestión Municipal
en Colombia. con el respaldo Institucional
de Fescol FCM y FAUS. que dice lo si·
gulente. ha de tenerse como una Ley Oro
gánlca de la Planeaclón y que reza así : "La
Ley de orientación programática o Ley
Orgánica de Planeaclón definirá:
al La forma de concUlaclón de la gestión
fiscal descentralizada con la política ma·
croeconómlca.
bl Las metas de polltlca monetaria y las
orientaciones para el crédito a las entidades
públicas los organismos encargados de
desarrollarlas. y las condiciones bajo las
cuales formulará un presupuesto moneo
tario.
cl Los grados y formas de participación de
GACETA CONSTI11JCIONAL
las entidades públicas y de la Iniciativa y
las empresas privadas. en las actividades de
responsabilidad del Estado.
di Las metas de fortaleCimiento de la
capacidad de gestión de las entidades te.
mtorlales.
el Las pautas para la organización de la
Rama EJecutiva. en función de la oportuna
y eficiente acción del Estado.
.o Los proyecto y servicios que por su
dImensión económtca. Sus Implicaciones
para el desarrollo nacional o las necesidades
de seguridad y uniformidad. asume la
Nación y sus entidades descentralizadas. y
el grado y forma de coparticipación de las
entidades territoriales y de la empresa
pnvada.
En tal sentido. compartimos el tit ulo del
anexo llamado "Disposiciones para ser
Incorporadas en la Ley Orgánica de Pla·
neaclón". el cual adjuntamos para cono·
cim ientos de todos.
LA PLANEACION EN LOS DIFERENTE."
PROYECTOS CONSTITUCIONALES
Proyecto N° 1. Jesús Pér ez
González-Rublo
El articulo 80 de la ConsUtuclón. que se
refiere a los planes y programas de desa·
rrollo. quedaría remplazado por otros cuyas
características serán las siguientes. según
Jesús Pérez GonzáJez·Rublo.
- Habrá -Igual que hoy- o un plan de
desarrollo económico y socíal con sus ob·
jetlvos. programas. recursos. estrategias y
orden prioritario. pero dlcho plan deberá
contener el Plan de Desarrollo de la Ad·
mlnlstración de Justicia.
- Habrá una Comisión Permanente
Especial. integrada por 25 representantes y
25 senadores de ambas Cámaras. encaro
gados de darle el primer debate al proyecto.
Cualquier senador o representante podrá
presentar una propuesta de Inversión o la
creación de un servicio y dicha comisión la
Integrará el Plan si muestra un análisis
positivo y fudamentado de costo beneficio y
si se ajusta a los objetivos del Plan. Para ello
~e necesita el voto de la mitad más uno de
los Integrantes de la comisión.
El Gobierno tiene 10 días para Informar
;:u rechazo a la Iniciativa y si la Comisión
Insiste quedará Incorporada al Plan.
- La Comisión tendrá 5 meses para
decidir. luego de los cuales los proyectos y
programas económlco-soclales. presentados
por el Gobierno. pasarán a la Cámara que
en una sola sesión y con plazo de tres meses
decidirá. luego en las mismas clrcunstan·
cias. pasado el plazo. el Gobierno los podrá
poner en vigencia mediante Decreto·Ley.
- La Planeaclón será Indicativa para el
sector privado e Imperativa para el público.
- Se crea un sistema de Control de Re·
sultados de la Administración Pública
Nacional para v1gUar el cumplimiento del
Plan en todas sus fases. creándose, al
mismo tiempo. el Departamento Nacional
de Control de Resultados.
- Tendrá un director nacional. elegido de
terna presentada por el presidente.
- Se modifica el artículo 81. estable·
clendo los siguientes requisitos para que un
proyecto se transforme en Ley:
Página 9
1. Haber sido publicado oficialmente por
el Congreso. antes de pasar a Comisión.
2. Haber sido estudiado en la Comisión
Permanente y presentado a plenarta con
todas las sugerencias del caso.
3. Haber sido aprobado en los dos deba·
tes. en ambas Cámaras
4. Haber obtenido la sanción del Go·
blerno.
- El articulo 82 también se modiOca
definiendo que las decisiones en Congreso
pleno y en las comisiones. serán tomadas
por la mitad más uno.
La Comisión Especial Permanente de
signará tres senadores y tres representante
para que concurran con carácter Informa·
tlvo a los organismos encargados de la
preparación del Plan Igual responsabilidad
tendrán los presidentes dc la Corte Cons·
titucional. la Corte de Casación y el Consejo
de Estado y los representantes de reglones.
Proyecto N ° 2, Gobierno Nacional
Se prevé un plan con dos partes: Una
parte programática y otra compuesta por
planes sectoriales de Inversión.
La primera no requ iere aprobación del
Parlamento porque ya lo apoyaron los
electores en la campaña.
Una Ley Orgánica de Planeación perml·
tlrá tener los procedimientos para que di·
chos planes se Incorporen con fiexibilldad
en los presupuestos anuales de la Nación.
Igualmente. se crearán normas para la
Planeaclón Departamental y Municipal.
Proyect o N° 6. Diego Urlbe Var,as
- Igual que el Gobierno: con dos partes el
plan.
- La Ley del Plan tendrá supremacía
!;Obre otros.
- El Gobierno presentará en los primeros
cien días los cambios que, a su juJclo. re·
quiera el plan.
- Habrá una Comisión Permanente para
el primer debate sobre el plan.
ProyectoN° 7, AD-Y19
- El Plan contiene una parte general
dedicada a exponer los propósitos. metas y
prioridades del Estado. ias Inversiones para
el desarrollo y la participación de los dlfe·
rentes sectores en la economia.
- Tendrá una parte programática que
determinará los sistemas. los medios y los
recursos y los planes aplicados en las en·
tldades territoriales para su ejecución y
desarrollo. El Gobierno en los primeros 100
días presentará a la ANC el proyecto de Ley
del Plan.
- Habrá un Concejo Nacional de Desa·
rrollo Económico y Social. Integrado por el
Gobierno. la ANC, las organizaciones pa.
tronales y los trabajadores y de otras oro
ganlzaclones sociales y los departamentos
en qu: la Ley lo determine.
- ~J Gobierno someterá a consulta de
dicho organismo el proyecto de Ley del
Plan.
- La Ley Orgánica de Planeaclón esta·
blecerá lo medios para hacer efettll'a IJ
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
P6glna 10
participación comunltarta en los distintos
niveles.
Proyecto N° 9. Juan Gómez
Martínez
- La función de Planeaclón será ejercida
por el Gobierno Nacional. a través de un
Sistema Nacional de Planeaclón. con el
apoyo de las administraciones departa·
mentales. municipales y con la participa·
clón de la comunidad.
- El presidente de la República dará
instrucciones al director nacional del De·
partamento de Planeaclón. quien será el
jefe del Departamento Admlnlstrativo de
Planeaclón Nacional.
- El Sistema Nacional de Planeaclón será
guia para el cumplimiento de las funciones
del Estado en todos los niveles. El sistema
detennlnará los objetivos y las prioridades
de la acción del Gobierno en el corto o largo
plazo. de confonnidad a la Ley Orgánica de
Planeaclón.
- Se establecerán prtnclplos generales y
la fonna de preparar. aprobar. ejecutar y
controlar el Plan Nacional. los Planes De·
partamentales y los Planes Municipales.
Proyecto N° 60. Guillermo Perry,
Horaclo Serpa Uribe, Eduardo Verano
- Se aJlnna la prelación del Plan sobre
cualquier otra. se lleva la planeaclón a una
Ley Orgánica que slstematlzaria lo con·
cemlente a los planes regionales y locales y
le da Iniciativa parlamentarta a las modl·
flcaclones a que haya lugar en el Plan de
Desarrollo.
Poryecto N° 67. Mlsael Plstrana,
Augusto Ramirez O., Carlos Rodado,
Hemando Yepe. y Mariano OSpln1
- Habla de un Plan de Desarrollo fislco.
económico y social. dicha propuesta regula
el sector público y orienta de manera
concertada la acUvldad del sector privado.
Proyecto N ° 93. Arturo Mejia Borda
- Propone una Comisión Intercameral de
55 miembros: 20 elegidos por el Senado. 20
por la Cámara y 15 experlos: 5 designados
por el Senado. 5 por el Parlamento cludadanao
y 5 por el Gobierno. Uene 5 meses
para decldlr.
Proyecto N° 94. Juan B. Feruández
Renowitlky
- Propone una Comisión Especial del
Plan. confonnada por el Congreso y los
Corpes con representación provincial.
Proyecto N° 97. Cánlara de
Repruentantel, Gnido Echeverry
- El Plan general se contempla en dos
partes: Igual que el Gobierno y el AD-M 19.
la Ley del Plan tiene prelación sobre otras
que se expidan.
- Toda modificación que Implique una
carga económica para el Estado requerirá
~oncepto favorable de los organismos de
Planeaclón.
GAet:rA CONnTruaONAL
- El Gobierno presentará en los cien dtas
de su mandato el Plan. si el Gobierno no lo
aprueba se hará por fuerza de Decreto-Ley.
- Habrá una Comisión Especial Permanente.
encargada de conocer el primer
debate del Plan de Desarrollo. la cual podrá
funcionar durante el receso del Congreso.
Esta Comisión será elegida por cuoclente
electoral y estará Integrada por tantos
congresistas como reglones tenga el país.
Proyecto N° 98. RalmlUldo!mllianl
y CorueUo Reyel.
- Comisión Pennanente Especial. integrada
por los presidentes y vicepresidentes
de las comisiones pennanentes de
Cámara y Senado.
- Expedlr el Plan Cuatrtnal de Desarrollo
a los diez días de posesionado el presidente.
- Cualquier congresista podrá proponer
nuevas obras o servicios con los 2/3 de los
Integrantes de la comisión. El Gobierno. a
los 10 dias. la podrá considerar inconveniente
y sólo podrá ser rechazada por las
4/5 partes de la Comisión.
ProyectoN° lOO.CarloILemoIS.
- El Plan deberá ser presentado por el
Gobierno en los 30 dias siguientes a la
posesión del presidente.
- Habrá una Comisión Pennanente igual
que el proyecto de la Cámara. pero con el
presidente del Senado y el presidente de la
Cámara.
Proyecto N ° 113. Aida Abella y
Alfredo Vuquez C.
- Habrá un Consejo Nacional de Planeaclón.
integrado por el Gobierno. los
organismos especializados. sindicatos y
gremios. El Congreso expedirá el Plan
General de Desarrollo.
TERCERA PARTE
Comentariol expUcativol de por qué
hay UD 1610 proyecto de articulado y
dOI expollclonel de motivos
En primer ténnlno. se Introduce un tiUlo
sobre la PLANEACION el cual no había sido
contemplado en la Constitución de 1886 ni
en los actos leglslaUvos que la refonnaron;
a ella sólo se refieren los articulos 32 y SO.
nonnas éstas que se consideran dentro de
un "proyecto de articulado más Integral y
que de todas fonnas consulta la participación
ciudadana en esta tarea hacia la
construcción del Estado como la organización
de todos los colombianos.
En el Articulo 1, en lo que corresponde
a la Inlclallva privada. se Introdujo el criterio
de promoción no sólo de la propiedad
privada. como lo con llene la ConsUtuclón
que estamos refonnando. sino de que en
dicha Inlclallva privada se contempla la
propiedad solidaria y se especifica en la
cooperallva. como derechos que crean
deberes sociales y ambientales. Porque nos
Interesa transferir el poder de decisión y no
necesariamente la propiedad, para de _
manera más eficaz lotPv la ~
popular en el proceso de PIaneadón.
En el ArtfC1llo 2. originalmente le habla
propuesto la concertación con el ....
prindo. ténnlno que nos parece CIpUesto a
la plena Integracl6n de la comunklad en el
desrrollo planltlcado del país. si le conato
dera que tradicionalmente el aector privado
se asimila a poderosos gremios vtncuIados
a la actividad económica d~1 país. por eso
Introducimos el concepto de iniciativa
privada que depende de dlfrentes formaa de
propiedad y que Incluye. por tanto. a la
fonna solidaria y COOperativa y al derecho
cludadanl) Individual de participación
lográndose por esta via el aceleramiento dd
proceso de movtltdad SOCial y la COOSoIldaclón
del régimen democrático.
Asi las cosas. la Ley Orginlca de PIaneaclón
debe señalar con espectftcldad el
concepto de iniciativa privada en loe (ttminos
antes mencionados.
Del artícnio 3, debe comentarse que
se uUlizó el término "entes territoriales".
que a primera vista no parece ser el mAs
adecuado en la redacción de una Carta
Constitucional. Esta inclusión se expUca en
razón de que existe una expectativa sobrt
la fónnula defmltiva que esta nueva Carta
Magna presente sobre "ordenamiento terrttorlal".
lo que pennlUrá dar la forma final
a este proyecto de articulado.
En el Articulo 4. se olvidó señalar que
corresponde al Congreso la elaboradón de
la Ley Orgánica de Planenaclón. omisión
que deberá ser enmendada en el proyecto
que presente la subcomisión. De otra parte.
es de observar que si se atribuye al Congreso
la confección del procedimiento para
la creación del Consejo Nacional de PIaneaclón.
a través de la Ley Orgánica. no se
explica por qué el constituyente debe
atribuirse el señalamiento de cómo deben
realizarse las designaciones de los mlem·
bros del Consejo Nacional de Planeactón.
Bastarta con señalar cuáles deben ser los
miembros. dejando al Congreso la regulación
de las designaciones.
Igualmente. nos parece que los sectores ,
no gubernamentales. que son instituciones
de derecho público. deben tener repre·
sentaclón dentro de Consejo Nacional de
Planeaclón. pues actualmente manejan
recursos Intemaclnales de tal calado. que
deben estar articulados al Plan Nacional de
Desarrollo.
En el Articnio 11. es necesario destacar
que se estimula la creación y funcloDamiento
de un nuevo Departamento Administrativo
Nacional de Planeaclón. que
debe contener la presencia de las reglones.
de los municipios y debe estar signado por
la participación ctudadana. como regla de
oro de su ejercicio futuro.
Presentado por el consUtuyente
Germán RojaS N/JIO
TITULO
DE LA PLANEACION
Articnio ... La planeaclón tiene por objeto
el estudio y la detennlnaclón de las d~
trices macroeconómlcas necesartas para
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
- VierneS. 19 de abril de 1991
desarrollo Integral del pals. asl como de los
programas de Inversión pública en los que
se establezcan prioridades y distribuyan los
recursos del Estado en forma equitativa
para las diversas reglones.
El dlse~o de los planes y las polltlcas de
desarrollo. se hará tenIendo en cuenta la
participación ciudadana. la gremIal y de las
reglones.
ArtIculo... Habrá un Plan Nacional de
Desarrollo Económico y Social. que el
Gobierno presentará al Congreso para su
aprobación.
El Plan comprenderá una parte general
en la cual se se~alarán los propósItos na·
clonales y las metas y priorIdades de la
acción del Estado. asi como las polltlcas
macroeconómlcas que consulten las ten·
denclas del mercado y las realidades na·
clonales: y una parte programática que
determinará la disponIbilidad de recursos.
el monto de las Inversiones y el orden
cronológico de su eJecucIón.
El Plan será permanente. pero podrá
modlllcarse por InIciativa del GobIerno con
el previo concepto del Consejo Nacional de
Planeaclón. La ley orgánica determinará un
procedimiento especial y precluslvo para la
elaboración. concertación. presentación.
estudio y aprobacIón del proyecto de Ley
del Plan. asi como de las modificaciones a
que deba someterse. Con todo. si el Congreso
no resuelve dentro de los términos
que establezca la ley orgánica. el Gobierno
podrá poner en vigencia el proyecto res·
pectlvo. mediante decreto coo fuerza de ley.
sin desconocer las partes del mismo que
hubieren sido debatidas por el Congreso.
La Ley del Plan tendrá supremacla sobre
las que se expidan para asegurar su
cumplimiento.
Artículo ... Créase el Consejo Nacional de
Planeaclón. que estará Integrado por los
ministros del despacho que delegue el
presidente de la Repúbltca y por el número
de miembros permanentes que se~a1e la ley
para dar representación a las reglones y
participación a los sectores de la produc·
clón. la distribución. los servicios. el trabajo
y la cultura. los cuales obrarán consultando
únicamente el bien común y el Interés
general.
Los miembros permanentes del Consejo
serán elegidos por el Congreso en pleno. de
ternas enviadas para cada cargo por el
presidente de la República. tendrán la
misma preeminencia que los magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y estarán
sujetos al r~glmen de Inhabilidades e In·
compatibilidades que determine la ley. Su
periodo será de ocho ~os y podrán ser
reelegidos una vez. Cada cuatro ~os habrá
una renovación parcial de sus salas en la
forma que determine la ley orgánica.
Articulo ... En las entidades territoriales
habrá consejos de planeaclón económica y
social. cuya organización y funciones de·
terminará la ley orgánica. en conformidad
con los principios de participación eluda·
dana establecidos en este Titulo.
Articulo... Los consejos de planeaclón
serán los responsables por la elaboración de
GACETA CONSTmJCJONAL
los planes oe oesarrollo económico y social
de la Nación y de las entidades territoriales.
y servirán de escenario para debatir y
cortcertar las opiniones e Iniciativas que
presenten los voceros de las localidades.
municipios y reglones y de los diferentes
sectores económicos. sociales y culturales.
Articulo... El Consejo Nacional tendrá
dos salas. Integradas por los miembros
permanentes: una gremial. dedicada a es·
tudlar y concertar las opiniones e iniciativas
de los gremios económicos. asociaciones del
trabajo e Instituciones culturales: y una
sala regional. que cumpltrá la misma
función respecto a los asuntos de las re·
giones. las cuales estarán representadas por
los delegados de los consejos territoriales de
planeaclón.
Articulo... La Ley orgánica de la pla·
neación regulará la forma de ejecución del
Plan y determinará la organización y fun·
ciones del Consejo Nacional y de los con·
seJos territoriales de planeación. asi como la
manera de armonizar los planes que estos
establezcan.
Articulo ... Las entidades públicas cuya
función especifica consista en la elabora·
clón de planes y proyect05 de desarrollo y la
realización de investigaciones sobre los
mismos. o el registro de estadisticas. de·
penderán administrativamente del Consejo
Nacional de Planeaclón.
DISPOSICIONES ADICIONALES
Articulo ... El numeral 4 o del articulo 76
de la Constitución Nacional. quedará asi:
4. Fijar. de conformidad con lo estable·
cido en el Titulo ... y con la ley orgánica. los
planes y programas de desarrolo económico
y social. y los de las obras públicas que
hayan de emprenderse o continuarse. con
la determinación de los recursos e inver·
slones que se autoricen para su ejecución.
y de las medidas necesarias para Impulsar
el cumplimiento de los mismos:
Artículo... El articulo 80 de la Constl·
tuclón Nacional. quedará asi:
El proyecto de ley del Plan a que se refiere
el Titulo ... y las modlllcaclones a que deba
someterse. serán estudiados en primer
debate por las comisiones de asuntos
económicos del Congreso. que para el efecto
sesionarán conjuntamente. Estos proyectos
se elaborarán y aprobarán en la forma
prevista en el Titulo ... y en la ley orgánica
de la planeaclón.
Las comisiones de asuntos económicos.
sesionando conjuntamente. ejercerán la
vigilancia. en concurrencia con el Consejo
Nacional de Planeación. de la ejecución de
los planes y programas de desarrollo económico
y social. lo mismo que sobre la
evolución del gasto público. Durante el
receso del Congreso. estas comisiones
podrán seslonar. conjuntamente. por Inl·
clativa de cualquiera de ellas o convocatoria
del Gobierno. y rendirán los informes que
determine la ley o las Cámaras les soliciten.
Cada comisión designará a tres de sus
miembros para que concurran. con carácter
informativo. ante el Consejo Nacional de
Planeaclón.
Páglna 11
Articulo... El numeral 3 o del articulo
118 de la Constitución Nacional. quedará
asi:
3. Presentar al Congreso. en las opor·
tunidades que seilale la Ley Orgánica. ios
planes y programas a que se refiere el oro
dinal 40 del articulo 76. entre cuyos obJe·
tivos deberá contemplarse el desarrollo
armónico de las diferentes regiones del pals.
asi como las modificaciones que se consto
dere necesario introducir a los mismos.
Artículo ... Los incisos 10 y 2 o del artl
culo 189 de la Constitución Nacional se
inte¡(ran en uno. que quedará asl:
La ley. de conformidad con lo establecido
en el Titulo.... determinará los procedl·
mientos que deben seguirse para la con·
certaclón. elaboración. aprobación. modl·
ficaclones. ejecución y vigencia de los
planes y programas de desarrollo econó·
mico y social de los municipios y deparo
tamentos. Podrá también la ley otorgar
exclusivamente al alcalde la Inlcltiva de los
proyectos de acuerdo sobre determinadas
materias.
De los H. delegatarlos.
Alvaro Cala Hederlch
Constituyente
ANEXO
DISPOSICIONES PARA SER
mCORPORADASENLALEY
ORGANICA DE LA PLANEACION
Artículo ... (PrIncipios generales) El di·
seño de los planes y las políticas de desarrollo
económico y social se hará aten·
dlendo al principio de la participación
ciudadana en la discusión y concertación de
los mismos. Los proyectos correspondientes
serán ampliamente difundidos. con el fm de
permitir conocer su contenido a la ciuda·
dania.
Artículo... Son funciones del Consejo
Nacional de Planeaclón:
1. Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo
Económico y Social. en conformidad con la
orientación general que se ~a1e el Gobierno.
y participar en el dise~o de los programas
de Inversión pública y las politlcas macroeconómlcas
globales y sectoriales:
2. Actuar como organismo supremo de la
planeaclón. vigilar la ejecución del Plan y
dictaminar sobre las modificaciones a que
deba someterse:
3. Absolver las consultas que le eleven las
autoridades en relación con el contenido.
orientación y ejecución del Plan:
4. Proponer al Gobierno la presentación
de proyectos de ley sobre materias económlco
·soclales y recomendar la adopción.
modificación o derogación de medidas
administrativas sobre Iguales materias:
5. Elegir el presidente del Consejo para
periodos de un ~o. quien no podrá ser
reelegido en el periodo siguiente:
6. Ejercer el control Jerárquico sobre los
Departamentos Administrativos de Pla·
neaclón y de Estadistica y el Fondo Nacional
de Proyectos de Desarrollo. y de·
signar a los directores de los mismos:
Articulo ... Para la Inte¡¡ración del Con-
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
PAgI na 12
seJo Nacional de Planeacl6n , el presidente
de la República enviará al Congreso una
terna por cada cargo que deba proveerse
dentro del respectivo periodo constitu·
clonal, en los diez días siguientes a su po.
sesión. El Congr eso dispondrá de un tér·
mino Igual para hacer las de signaciones
correspond ientes, y se considerará elegida
a la persona cuyo nombre encabe ce la tema
respecto de la cual el Congreso no decida en
el término señalado.
En la conformació n de cada terna, el
presidente debe rá tener en cuenta a per·
sonas origlnarías o vinculadas a las dlfe·
re ntes regio nes del país.
Articulo .. , La Sala Regional del Consejo
se com pone de siete miembros qu e repre·
sentan a las siguientes reglones, en que
para el efecto se dJvlde el país:
l. Cauca, Valle del Cauca, Narlñ o y Pu·
tumayo:
2. Antioquia, Caldas, Chocó, Qui ndJo y
Rlsaralda :
3. Caquetá, Hulla y Toll ma:
4. Atlántico , Bolivar, Córdo ba , Guajira,
Magdalena, Sucre y San Andrés y Provl·
dencla:
5. Santander, Norte de Santander. Cesár
y Arauca :
6. Boyacá, Cundlnamarca, Meta , Casa·
nare y Vlchada:
7. El Distrito Especial de Bogotá, Gua·
vlare, Guaínía y Vaupés,
La Sala Regional tendrá adscrtta una
Asamblea de las Reglo nes a la que concu·
rrtrán delegados de los Consejos De par·
tamentales de Administración y Planeaclón
y de los demás Consejos Terrttoriales de
Planea cló n, para debatir sobre temas y
problemas relacionados con los Intereses de
las reglon es en general o de algunas en
particular: asi co mo para proponer y dls·
cutir la adopción o modificación de las
medidas que esti men conve nientes ,
Articulo .. , Son funciones de la Sala
Regional :
1. Estudiar los programas de Inversión
públi ca establecidos para el orden na ci onal
y regional, los cuales serán presentados a la
consideración del Consejo en pleno para
que reco miende o no su Inclusión en el Plan
Nacio nal de Desarrollo,
2, Atender las deliberacion es de la
Asamblea de las Reglones, para el cum·
pllmlento de los fi nes previstos en el artículo
anterior.
3, Estudiar los programas de Inversión
públi ca y recomendar la prese nta ción de los
proyectos co rrespondientes, que serán
parte Inte~ral del Plan Na cional.
GAaTA CONS111\JClONAL
Articulo ... La Sala Gremial se compone
de cuatro miembros que representan los
gremios de la producción , la distribución ,
los servicios, las asociaciones del trabajo,
las lnstituclones universitarias y culturales
y demás organizaciones económlco-socla·
les ,
Esta Sala tendrá adscrita una Asamblea
de los Gremios , a la cual concunirán los
voceros de los gremios, asociaciones, Ins·
titu clones y organizaciones debidamente
inscritos y reconocidos por el Consejo Na·
cional de Planeac ión, con el fin de debatir
sobre los temas y problemas que lnteresen
al respec tivo se ctor y proponer la adopción
o modificación de la medJdas correspon·
dientes , Para estos efectos, podrán hacerse
representar , hasta por dos delegados, en las
reun iones para las cual es sean convocados
o en aquellas en qu e deseen partici par,
Articulo .. , Los Departamentos Nacio·
nales de Planeaclón y de Estad ística y el
Fondo Na cional de Proyectos de Desarrollo,
depend erán admin istrativ am ente del
Consejo Nacional de Planeac lón,
Articulo .. , Los Con sejos Departam en·
tales te ndrán las sigui entes fun ci ones de
¡,1 an eaclón:
l. El aborar los planes y programas de
desarro llo eco nómico y social departa·
me ntal, de co nfo rmidad con lo di spu est o en
el Tit ulo", de la Constituci ón y con la
presente ley ,
2, Vigilar la ejecución de los planes y
programas que se esta bl ezcan,
3, Atende r las deliberaciones de la Sala de
Audiencias, para los fines previstos en el
articu lo siguiente,
4, Designar a los delegados del Depar·
tame nto ante el Consejo Nacional de Pla·
neación ,
5. Ejercer el control funcio nal so bre los
organismos técnicos de planeaclón deparo
tamental,
Artículo ... Para el cumplimiento de sus
funciones de planeaclón , los Co nsejos
Departamentales tendrán adscrita una Sala
de Audien cias a donde co ncurrirán los
representantes de los Consejos de Pla·
neacló n de los muni ci pios y asociaciones de
municipios, para debatir sobre los temas y
problemas económi cos y sociales de orden
local o regional. y proponer la adopció n o
modtncaclón de medidas en que tengan
Int erés,
Artículo ... En los municipios y asocia·
clones de municipios que tengan una po.
blacló n superior a clncuenta mil habitantes.
habrá Consejos de Planeacló n. Integrados,
en el primer caso, por el alcalde, el presl·
dent e del Concejo Municipal y ci nco
Viernes. l. e" e' .. '
miembros más deslgnado& por &te, de
temas que para cada ellO prelIeIIte d 11.
calde teniendo en cuenta el principio de la
participación ciudadana: y en el teg\IIIdo
por los alcaldes de los munlc\pio& que In:
tegran la asociación y un delegado por cada
Concejo Municipal. escogido de terna que
para el efe~to presentarán 108 alcaldes
respectivos .
Los Consejos de Planeación de los muo
niciplos a que se refiere el lnclso anterior,
tendrán adscrita una Asamblea de Ciu.
dadanos. a la cual concunirán voceros de
los gremios locales, las Juntas de acción
comunal, asociaciones de usuarios de los
servicios públicos. ligas de consumidores ,
instituciones culturales y educativas y
demás organizaciones cívicas. a fm de
pfoponer y discutir las medidas que es.
timen convenientes para el desarrollo local ,
Articulo ... Son funciones de los Consejos
Municipales de Planeación :
l. Elaborar los planes de desarrollo
económi co y social que deban ejecutarse en
los respectivos municipios :
2, Recomendar a los alcaldes. presidentes
de las asociaciones de municipios y gobernadores
, la adopción de las medidads
que se estimen convenientes para el de·
sarrollo regional y local:
3, Designar a los delegados que deben
concurrir a las deliberaciones de la Sala de •
Aud ie ncias en los Consejos Departamen.
tal es de Adm inistraci ón y Planeación y,
cuand o fuere el caso. ante el Consejo na·
elonal de Plan eació n.
Articulo ... Los delegados ante la
Asamblea de los Grem ios , la Asamblea de
la s Regio nes. la Sala de AudJencias y las
Asambleas de Ciudadanos , ejercerán sus
funciones a titulo de colaboradores cívicos , •
no se co nsiderarán em pleados ofi ciales y en
ningún caso devengarán asigna ciones del
teso ro púb lico,
Articulo ... (Transitorio ) El periodo de dos
de los mie mbr os de la Sala Gremial y de
tres de los mie mbros de la Sala Regional del
Co nsejo Nacional de Planeació n, qu e el
Congreso designe por primera vez, ex pirará
al cabo de cuatro años. debi éndose proceder
a realizar un a nu eva elecc ión, . ,
Inm ediatame nte después de la prim era
elecció n; el prop io Consejo hará un sorteo
Interno para escoger los nombres de los
mie mbr os del Consejo a qu e se refi ere el
Inciso anterio r.
Al varo CaJa Heder/eh
Constituye nte
Bogotá, 8 de marzo de 1991
, Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Viernes, 19 de abril de 1991
GACETA CONSTm.lCJONAL Página 13
Infonne -Ponencia
Estado de Emergencia Económica,
Ecológica y Social
Ponentes:
OSCARHOYOS
CARLOS LEMOS SIMMONDS
RODRIGO LLOREDA CAICEDO
IGNACIO MOLINA
CARLOS OSSA ESCOBAR
ANTONIO YEPES PARRA
EXPOSICION DE MOTIVOS
1. Concepción autónoma de la
emergencia:
La separación del concepto de orden
público material de la noción de orden
económico y social a partir de la Reforma
Constitucional de 1968, constituyó un
significativo avance del Derecho Publico
Colombiano. Ello se tradujo, como es bien
sabido, en la creación de la institución del
Estado de Emergencia Económica y Social
que consagra el articulo 122 de la Constl·
tución Nacional.
En tomo a esta concepción autónoma del
estado de emergencia. parece exltlr un
consenso, pues los Proyectos sometidos a la
Asamblea Constituyente que se ocupan del
tema propugnan todos por su conservación.
con cambios moderados. Es el caso de los
proyectos presentados por los delegatarios
Jesus Pérez, Diego Uribe Vargas. Antonio
Navarro Wolf. Alberto Zalamea. Arturo
MeJia, Fernando Canillo y Antonio Galán
Sannlento.
Entre tales cambios. tal vez sea el de
mayor alcance el que pretende, como en el
caso del proyecto del Gobierno Nacional.
refundir nuevamente elementos del orden
publico material y POlitico. con el econó'
mico o social, al esiablecer una gradación
de los estados de excepción. En efecto.
segun esta concepción. se contempla la
existencia de una primera instancia. el
estado de alarma cuya declaratoria, hasta
por treinta dias, procederia cuando so·
brevengan hechos que perturben o ame·
nacen perturbar el orden publico, político.
económico o social de la Republlca. cuya
gravedad no haga necesario recurrir a los
estados de conmoción o de emergencia, a
Juicio del presidente de la Republlca.
Lo cierto, sin embargo, es que más allá
del propósito de otorgar un carácter pro·
greslvo a los estados de excepción, se corre
el riesgo de confundir nuevamente conceptos
que tanto la norma como la doctrina
constitucional con claros fundamentos, han
distinguido en nuestro país. Por ello. se
aboga aqui por el mantenimiento de una
nitlda separación entre las InsUtuclones de
excepción destinadas a conjurar pertur·
baclones del orden publico. material y po_
liUco, y el estado de emergencia económica
y social.
2, Perturbaciones ecológicas:
En cuanto a su alcance. el Estado de
Emergencia se hace extensivo de manera
especifica a la preservación de la ecología.
en su más amplia acepción. cuando quiera
que sobrevengan hechos que perturben o
amenacen pertubarla en forma grave e
inminente. según la fórmula constitucional
en vigencia. Casos recientes de tnfortunada
ocurrencia. como los nocivos efectos masivos
de los atentados contra las redes de
conducción de hidrocarburos. sobre el
equilibrio ecológico de las zonas afectadas.
incluidas las cuencas hidrográficas. o como
el reciente desvastador Incendio en la serrania
de La Macarena. o como la amenaza
derivada de la actividad del volcán Galeras
sobre la ciudad de Pasto. y en general todas
aquellas derivadas de altos riesgos vulca·
nológlcos o de otro origen, técnicamente
detectables y mensurables, constituyen
elocuenle aval práctico de la necesidad de
ampliar expresamente el espectro del estado
de emergencia a situaciones atentatorias
del medio ambiente o del equilibrio
ecológico en general.
Al Incorporar al estado de emergencia
esta noción, recogemos una Inquietud legitima
de numerosos sectores de opinión y
no pocas propuesta sobre el tema. incluyendo
la del delegatarlo I"ranclsco Rojas
BirTy, la de la fUndación Grupo Ecológico
del Cauca, la de GUberto Moreno González,
Henry Arboleda y Manuel Augusto Angel.
para citar sólo algunos.
S, earicter transitorio de normas
trIbotarl .. :
El articulo propuesto mantiene el carAcer
de leyes que, en sentido material, ostentan
los decretos dictados bajo Estado de
Emergencia. pero Introduce una variante en
materia de disposiciones tributarias. Al
atribuir de manera expresa al Gobierno
facultad para establecer tributos. se otorga
a éstos un carácter esencialmente lransl-torio.
Se acoge. por supuesto, el principio
general vigente de que todos los decretos
dictados en estado de emergencia "solamente
podrán referirse a materias que
tengan relación directa y especifica con la
situación que determine el estado de
emergencia". Adicionalmente, se señala.
también de manera expresa, que las disposiciones
de carácter tributario deberán
ser raUllcados por el legislador dentro del
año siguiente a su expedición, o. de lo
contrario. dejarán de regir.
Esta po Iclón de darle a los decretos
que se expidan al amparo del régimen de
emergencia carácter legal permanente,
reune un amplio consenso entre los proyectos.
pero varios de ellos. Incluyendo el
de Pérez González-Rublo. el de Navarro
WolfT y el del propio Gobierno Nacional
coinciden sobre la naturaleza transltorlaque
deben tener aquellas normas que es-tablezcan
Impuestos y la exigencia. por lo
tanto. de su posterior raUllcaclón por el
Organo Legislativo para que puedan perdurar
en el tiempo
4. Recursos de emisión:
La prohibición constitucional de que el
Gobierno y las demás entidades publicas ..
tengan acceso a recursos de emisión como
arbitrio Oscal. debe tener una excecpción: la
necesidad colectiva de superar. en debida
forma. las situaciones de emergencia.
Precisamente, el carácter Intempestivo de
estas eventualidades. asl como su capacl·
dad para desquiciar las condiciones de
normalidad en el plano económico. ecológico
o social. implican el desbordamiento de
todos los procesos ordinarios de asignación
de recursos. No crear un mecanismo Institucional
de carácter Igualmente excep'
clonal. para enfrentar tales amenazas o
situaciones de calamidad publica, las harian
Inmanejables o llevarla a agravar rá· -,
pldamente sus efectos sobre el conjunto de
la vida colectiva.
Por tal razón. Junto a la facultad Impottlva.
transitoria. que debe servtr como
principal fuente de financiación . debe do·
tarse al Goblérno nlclonal de un instrumento
extraordinario e Inicial de finan·
clamlento. que Ir permita di poner
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Piglna 14
préstamos de tesorería con recursos de
emisión. indispensables para superar la
crlsls. Ahora bien. la naturaleza espclaH·
sima de esta institución. el carácter esen·
cialmente restrictivo bajo el cual debe In·
terpretarse y aplicarse y la necesidad de
defender el equlllbrío económico general y
la estabUldad monetaria. Indican la con·
veniencla de establecer limites facUmente
determinables a esta facultad. Se señala.
entonces. que tendrán que cancelarse neo
cesariamente dentro la siguiente vigencia
fiscal.
Sobre esta autorización al Ejecutivo. para
disponer de recursos de emisión durante el
ejercicio de estas facultades. hay coincl·
dencia con la propuesta del delegatarío Cala
Hederích. pero también compartimos con él
la conveniencia de establecer la obligación
de restituirlos al Banco Central. dentro de
un plazo razonable.
5. Control Político:
Dentro del propósito de fortalecer y hacer
eficaz el control politlco sobre el Gobierno.
se enfatiza la atribución del Legislador de
ejercer dicho control en el caso de la de·
claratorla del Estado de Emergencia y de
las medidas dictadas al amparo del mismo.
. al señalar la obligación del Organo Legis·
latlvo. de pronunciarse de manera expresa.
sobre la conveniencia y oportunidad de los
decretos de emergencia. Incluida su de·
claratorla.
Ahora bien. las atribuciones en esta
materia continúan en cabeza del Organo
Legislativo. pero consideramos necesario
que este aspecto se revise una vez la
Asamblea haya definido el alcance de la
reforma de la Rama Legislativa: en efecto. si
se adopta el criterio de una división de
funciones. que junto a otros aspectos
fundamentales le brinde plena justificación
al sistema blcamernal. sería posible asignar
el control politlco de los estados de ex·
cepclón y específicamene el del estado de
emergencia. a una sola Cámara. sin pero
juicio de lo que la Constitución señala en
cuanto a la facultad de legislar en las ma·
terias sobre las cuales versen los decretos
de emergencia y la posibilidad de que ellos
sean derogados. modlflcados o adicionados
por el Legislador. en cualquier tipo y a
Inlclaiva propia.
8. Control Jurisdiccional:
En cuanto al Control de Con!tltuclona·
IIdad de los Decretos de Emergencia. éste se
mantiene. en principio. en cabeza de la
Corte Suprema de Justicia. de acuerdo al
GACETA COrmTnlClONAL
texto vigente. pero supeditado también a lo
que decida la Asamblea en cuanto a ¡¡,
creación de la Corte Constitucional y la ti·
tulartdad de la JurJsdlcclón Constitucional.
Con todo. estimamos conveniente que se
acoja la propuesta contenida con el proyecto
de Acto Reformatorio. sometido a
estudio de la Asamblea por la Corte Su·
prema de Justicia. (Proyecto N o 56. Acáplte
B. "sobre jurisdicción Constitucional: punto
6. Gaceta Constitucional N° 22. página 27).
en el sentido de que el juicio de constltu·
clonalldad. sobre los decretos expedidos
con base en los estados de excepción. sólo
se refiera a aquellos que tengan entidad
legislativa. y que los decretos que declaren.
modlflquen o levanten tales estados. así
como los que se limiten a derogar los ya
expedidos y restablecer el Imperio de la
legislación ordlnarta. sólo sean objeto de
control en cuanto a las formalidades.
PROYECTO DEL ARTICULADO
El articulo 122 de la Constitución Na·
cional quedará asi:
"Cuando sobrevengan hechos distintos a
los previstos en el articulo 121. que pero
turben o amenacen perturbar en forma
grave e Inminente el orden económico.
ecológico o social del pals. o que constl·
tuyan grave calamidad pública. podrá el
presidente. con la firma de todos los mi·
nlstros. declarar el estado de emergencia
por períodos que sumados no podrán ex·
ceder de noventa días al año.
Mediante tal declaración. que deberá ser
motivada. podrá el presidente. con la firma
de todos los ministros. dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos. Estos decretos solamente
podrán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con la situación
que determine el estado de emergencia y
podran establecer tributos transitorios que
dejaran de regir si no son ratificados por
Ley. dentro del año siguiente a su expedl·
clón.
Mediante tales decretos podrá. aslrnl5mo.
el Gobierno. ordenar al Banco de la Re·
pública el otorgamiento de créditos de te·
sorería con recursos de emisión que de·
berán cancelarse dentro de la siguiente
vigencia fiscal.
Viernes, 19 di *ti di 181 '
El Gobierno. en el decreto en que deeIare
el estado de emergencia. ~ el ~.
mino dentro del cual va a hacer U80 de las
facultades extraordinarias a que !le refIert
este articulo. y convocará al Organo Le.
glslatlvo. ~I este no !le ha\Jare reunldo. para
los diez dw siguientes al vencimtento de
dicho término. Este exarntnará hasta por un
lapso de treinta días. prorrogable!. el ln.
forme motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado
de Emergencia y las medidas adoptadas.
y se pronunciará expresamente sobre
la conveniencia y OPOrtunidad de las
mismas. El Legislador podrá. en todo
tiempo y a iniciativa propia. derogar. modificar
o adicionar las materias especificas
de los decretos a que se refiere este articulo.
En las condiciones y para los efectos
previstos en este articulo. el Organo Le.
gislatlvo se reunirá por derecho propio. 51
no fuere convocado.
Serán responsables el presidente y los
ministros cuando declaren el Estado de
Emergencia sin hbaer ocurrido los hechos
a que se refiere el Inciso 1 o: lo serán tamo
bién por cualquier abuso que hubieren
cometido en el ejercicio de las facultades a
que se refiere el presente articulo.
Durante el Estado de Emergencia, el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores consagrados en
leyes anteriores.
Parigrafo.· El Gobierno enviará a la
Corte Suprema de Justicia. el dia stguJcntt
de su expedición. los decretos legislativos
que dicte en uso de las facultades a que !le
refiere este articulo. para que aquella decida
definitivamente sobre su constltucionali·
dad. SI el Gobierno no cumpliere con el
deber de envtarlos. la Corte Suprema de
Justicia aprehenderá inmediatamente de
oficio su conocimiento.
Los térmlnos señalados en el articulo
214. se reduclran a una tercera parte. y su
incumplimiento dará lugar a la destitución
de los magistrados responsables. la cual
será declarada por el TrIbunal DIsciplina·
rlo".
De los señores delegataríos.
Atentamente.
Hoyos Osear
Lemos Slmmonds Carlos
L/oreda Caicedo Rodrigo
MoHna Ignacio
OssaCarJos
Yepes Parra Antonio
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
y.-. 19 de Ibril de 1991
GACITA CONSTITUCIONAL Página 15
Informe - Ponencia
Derecho al Crédito
Ponentes:
IVAN MARULANDA
GUILLERMO PERRY
JAIME BENITEZ
ANGELlNO GARZON
TUllO CUEVAS
GUILLERMO GUERRERO
Proyecto de Articulado
ARTICULO: El crédito es un servicio
público que debe contribuir a garantizar los
derechos de todos al trabajo. a la libre
competencia económica. a la propiedad y a
la educación.
Informe de Ponencia
l . ANTECEDENTES
Los comentaristas de las Ideas expuestas
por el señor Caro en materia de economía
destacan que él defendió en su tiempo la
teoria de que la moneda es ante todo un
elemento de crédito. un medio para las
transacciones comerciales y un equivalente
de todos los valores económicos cuya fuerza
Juridlca se basa tanto en el apoyo que le
otorga el Estado como en la solidaridad de
todos sus miembros. Consecuente con esta
linea de pensamiento. el señor Caro rel·
vindicó para el Estado el privilegio de la
emisión de moneda y el derecho a dirigir el
crédito hacia objetivos sociales útiles.
Es este un valioso antecedente que
permite un fecundo desarroUo en aras de
clarfficar la posición del Estado frente al
crédito y su Impacto en la economia cotl·
diana del ciudadano medio.
De otra parte. en célebre fallo del 12 de
Junio de 1969. la Corle Suprema concluyó
que todo el sistema bancario nacional. In.
cluslve los establecimientos de índole
particular "constituye un servicio público.
en cuanto explota fundamentalmente el
cr~dlto de la comunidad (subrayado
nuestro). cuya regulación en ese concepto
de servicio público encuentra su fuente en
preceptos como el numeral 10 del articulo
76 y el 15 del articulo 120". Este ha sido el
enfoque tradicional plasmado en las leyes
57 de 1887 y en la 45 de 1923 que desa·
rroUan dichos preceptos.
SI se repara en la función que cumple el
crédito en la economia moderna. no es
aventurado afirmar que él constituye un
elemento fundamental para la realización
de ese Ideal consagrado en algunas Cons·
tltuclones del Area Andina. como las de
Ecuador y Perú. bajo la forma de un claro
derecho a un buen nivel de vida. O a una
vida digna y provechosa. como lo proclama
la Constitución vigente de Venezuela.
11. PROYECTOS Y PROPUESTAS
ANTE LA ASAMBLEA NACIONAL
CONSTITUYENTE
Los contados proyectos sometidos a
consideración de la Asamblea Nacional
Constituyente que contienen normas re·
lativas al derecho al crédito presentan.
como se verá. algunas coincidencias fun·
damenlales dentro de una formu lación
textual diversa. En efecto. todos se preo·
cupan por establecer la relación crédíto·
beneficiario. Algunos Identifican las call·
dades especificas del beneficiario (con·
sumldores y usuarios. y empleados por
cuenta propia). Varios propenden por la
democratización del crédito. Algunos tratan
de evitar que las condiciones del crédito
sean excesivamente onerosas para sus
beneficiarios.
El proyecto N° 2 en el articulo 61 sobre
derechos de los consumidores señala lo
siguiente:
"Los poderes públicos evitarán abusos en
las condiciones de los créditos que se
otorguen a los consumidores. y promoverán
la democratización de los mismos."
En la exposición de motivos correspon·
diente se afirma que el crédito ha sido utl·
Ilzado como argumento publlcltarto por
fabricantes y vendedores. detrás del cual se
ocultan en realidad condiciones excesl·
vamente onerosas para los consumidores.
en términos de tasas de Interés y de abuso
en la venta de bienes con reserva de do·
minio. por ejemplo.
Como se aprecia. la formulación pro·
puesta se refiere sólo al crédito de consumo
y da la Impresión de que se trata. más
precisamente. del crédito de consumo
otorgado por los comerciantes. No se ofrece
Justificación alguna para esta restricción.
El proyecto N° 103 establece. por su
parte. en el articulo 16. que: "Toda persona
tiene derecho al crédito. La ley establecerá
las reglas generales que garanticen a las
personas el ejercicio de este derecho y al
sector /lnanclero las razonables seguridades
en la recuperación de sus acreencias.
La ley reglamentará el uso del crédito
para garantizar su equitativa distribución y
evitar la concentración en el uso del mismo.
La ley podrá establecer la existencia de
una entidad pública diferente al Banco de la
República. encargada del manejo del cr~·
dito de fomen too "
Su autor estima que este derecho está
Uamado a satisfacer necesidades básicas del
sector tnformal. del mlcroempresarto. de la
pequeña y mediana Industria y del profe.
slonal recién egresado. frente a la ostensible
concentración del crédito en un reducido
número de empresas.
El articulo propuesto en el proyecto
aludido parece referirse. en la primera frase.
a cualquier modalldad de crédJto. sin es·
peclflcar los agentes económicos como
prometidos en las operaciones. En cambio.
en la segunda frase y en la exposición de
motivos. parece referirse exclusivamente al
crédito otorgado por instituciones del sector -
financiero. No coblJarla. pues. créditos
otorgados por entes distintos a los pro·
veedores Institucionalizados. los cuales han
venido adquiriendo slgnlflcatlva impor·
tanela.
Si bien la formulación del articulo propende
por el establecimiento de garanUas
adecuadas para que el sector financiero
recupere sus acreenclas. no tiene en cuenta
los Intereses de los ahorradores y deposl·
tantes. los cuales pueden resultar Igual·
mente afectados.
El proyecto N° . 111 presenta el siguiente
articulo concernIente al crédIto:
"El Estado garantiza el acceso al ~dlto
para el autoempleo ...
En su motivación se considera que "la
polltlca crediticia consulta siempre la so·
IJdez patrimonial del usuario. por lo que
quien más necesita del crédito. es decir
aquel que nada posee. es qulen menos
oportunidad tiene de acceder a tl. porque
carece del Imprescindible respaldo que
garan tlce la acreencla".
El articulo se refiere exclusivamente al
crédito para acUvldades económicas por
cuenta propia. denominadas allí como
"autoempleo". Coincide asl. al menos en la
motlvaclón. con el proyecto N" 103 en
cuanto respecta a lo beneftctartos del
crédito. La exclusión de otros benefictartos
no aparece JusUftcada.
El proyecto N° 126-C en el articulo 61
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Pigl08 16
relativo a los derechos de los consumidores
y usuarios reza:
"Los poderes públJcos evitarán abusos en
las condiciones y forma de asignación de los
créditos ...
Aunque no aparece una Justificación
específica para esta norma, el proyecto que
la incorpora se Inspira en el propósito global
de garantizar el acceso de todos a la vida
económica y social. Siendo esto asi no se
comprende por qué se restringe su alcance
a los consumidores y usuarios.
111. JUSTIFICACION DEL TEXTO
RECOMENDADO,
En opinión de los ponentes el derecho de
acceso al crédito es una proyección o di·
mensión de otros derechos económicos y
sociales fundamentales, a saber: el de todos
a acceder a la propiedad , el derecho al
trabajo, a la lIbre competencia económica,
a la propiedad y a la educación.
La relación directa entre acceso al crédito
y la propiedad en la estructura económica
del pals, por ejemplo, ha sido señalada
recientemente por el Banco de la RepubUca,
en los siguientes términos'
"La concentración de la propiedad del
-sistema financiero privado conllJfUIa una
GACETA CONmnJaONAL
industria de características oligopólJcas
donde unos pocos grupos poseen cerca del
55 % de los activos del mismo. Las reper·
cusiones de esta estructura son Impor·
tantes, pues de elJa dependen las restric·
ciones de acceso al crédito, recurso Indispensable
para la producción. Además, en la
medida en que la estructura del capital se
traduzca en una concentración del crédito
con características similares, la estabilidad
del sistema se ve amenazada al incrementarse
asi el índice de riesgo. La concentración
de la propiedad en el sector nnanciero
trae efectos inconvenientes y
tiende a traducirse en una desigual distribución
de la riqueza. " (,1).
Mirado desde otra perspectiva, el derecho
al crédito constituye también un eficaz
instrumento para la realización de la seguridad
económica consagrada hoy no sólo
en textos internacionales de valor vinculante
sino, lo que es más importante, en
claras disposiciones de derecho nacional
vigentes.
El texto recomendado acoge la concepción
jurídica de la Corte Suprema de Justicia
que atribuye al crédito la naturaleza de
un verdadero servicio publIco y, como tal,
abierto a todos los ciudadanos. Ante la
Infonne - Ponencia
necesidad de orientar su uWludOn _
fines de claro contenldo 1IOdaI, el texto ea.
tablece tambtm que el cmllto debe COI!tribuir
de manera eficaz a garantizar el
derecho a! trabajo, a la libre compelencta
económica, a la propiedad ya la educación.
En efecto, resultaría UuaorIo el derecho de
todos a acceder a la Propiedad ante la
inexJstencIa de un acceso adecuado al
crédito para adqutrtr vivienda y demas
propiedades vinculadas a! ejercido de la
actividad económica. Resultaría Igualmente
Uusorio en nuestro ordenamiento económico
el ejercicio de los derechos a! trabajo y
a la lIbre competencia si los trabajadores y
productores no pudieran contar con loe
Instrumentos adecuados para desplegar sus
actividades. En otras ponencias de la
subcomisión se ha destacado ya con sufi.
clente amplItud la importancia de estos
derechos.
Consideramos pertinente señalar que el
acceso al crédito para finalidades educativas
constituye una respuesta adecuada a
las limitaciones dertvadas primordialmente
de los altos costos del servicio que en
práctica hacen nugatorio el derecho.
11) Banco de la República. "Notas EdJtorIaIes"
Revista del Banco de la República. Volumen LXJD'
núme,o 751. mayo de 1990. p. XXI. '
Atención a Disminuidos Físicos,
Sensoriales y Psíquicos
Ponentes:
IVAN MARULANDA
GUILLERMO PERRY
JAIME BENITEZ
ANGELlNO GARZON
TULlO CUEVAS
GUILLERMO GUERRERO
El Estado reallzar~ una politlca de pre·
visión, tratamiento, rehab1l1taclón e inle·
graclón de los disminuidos fislcos, sensoriales
y psiqutcos, a quienes prestar~ la
alenclón especializada que requieran y los
amparar~ especialmente para que puedan
disfrutar de los derechos que este titulo
garantiza.
EXPOSICION DE MOTIVOS
Es asunto bien dificIl no tratar en una
Consti tución todo lo relacionado con los
disminuidos fislcos, sensoriales y psiquicos.
Pero es Igualmente dificIl tratar este asu nto
por el nivel de compromiso que conlleva,
por la dll1cul tad para dictar normas que
realmente puedan cumplirse o para no
desptrtar falsas expectallvas.
Sin <'mbargo, lr nlendo en cuenta que el
Gobierno Nacional Incluye en su proyecto
un magnifico articulo que incluye la totalIdad
del problema y sus soluciones, se
estima que ha analizado la viabilidad de las
alternallvas que contempla y, en consecuencia,
se propone a la Comisión asumir el
mismo texto.
Seguramente el Gobierno nacional consideró
la enorme problem~tlca que este
tema encierra. 8% de la población colombiana
su fre problemas de deficiencia mental
y hay quienes ubican hasta en un 40% el
porcentaje de población que sufre deficiencias
fislcas y no conocemos estadistlcas
confiables sobre lImitaciones sensoriales, o
sea que nos estamos refiriendo a una gran
masa de la población colombiana,
Lo que se haga al respecto es muy Importante
para los mlnusvl1Jldos, para sus
famUlas y para la sociedad, y especIalmente
Importante para todos si se logra por parte
del Estado su incorporación al trabajo
productivo, a través de una poUtlca dr
empleos protegidos como ya existe en otras
partes del mundo,
El Código del Menor Incluye este lema en
forma amplIa y en sus artlculos 222 a 227
contempla soluciones Ideales, especialmente
para el niño. Dice, por ejemplo, que
ninguna construcción pod~ realtzarse sin
"facUldades de acceso y de lrmslto pa!1
menores con deficiencia /lsica" y crea d~
Comité Naciona! para la Protección
Menor Deficiente, ordenando a los MIniSterios
de Salud y Educación y al l.e.B.f',
atención especial para estos casos· El ~
tado debe cumplir con estos preceptos cgales.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
, VjerneS. 19 de abril de 199 1 CACErA CONSTJ11JCIONAL Página 17
In forme
La Pobreza de las Entidade s Te rritoriales:
"Cuello de Botella" de la Desc entralización
La d écada de los años noventa debe ser
en Colomb ia la déca da de la descentrall·
zaclón . Así lo a consejan razones políticas.
económicas y sociales. Políticas porque
conviene crear los espacios qu e a escal a
humana le permitan a la sociedad civU y a
la ciudadanía partlcípar. co n poder real y
efectivo . e n el man ejo d e los asuntos pu·
bllcos de carácte r regional y local . Eco·
nómicas y sociales. porque só lo gracias a un
coherente y audaz estatuto de auto nomía
podrán las entidades terrttori ales construir
la infraestructura y prestar los serv icios que
mejoren s ustancialm ente las co ndicion es y
calidad de vi da de nuestras comunldades
urbanas y rurales.
El proceso d e rec uperación y fortaleci·
m iento de la vid a munici pal e n c urso ofrece
resul tad os aceptabl es, a pesar d e que too
da via se fundamente e n tim idas y parciales
decis iones. Sobre todo, ha mostrado qu e
responde bie n a nuestras reali da des. neo
cesidad es y posibilidades. Po r ello ha
echado raíces y la o pin ión, que lo ha hec ho
s uyo. lo defie nde s in reservas. De ahi que
sea necesario continuarlo; asegurarle
nuevos desarro ll os. Profundizarlo a nive l
loca l. Pr oyec tarlo a otros pl anos a dminis ·
trativos. Darle un segun do aire. un nuevo
impulso . po rque e mpie za a sentir las con ·
secu encias de la pausa qu e de u n tie mpo
acá le de<;retaron las Instancias nacionales
(Congreso. Go b ierno, Partidos) .
Para d esce ntralizar de verdad h ay que
repartir terrttorlalm e n te el pode r del Es·
tado. el der echo a decid ir el destino de lo s
d ineros publicos y las oportunida des que
todo sistema d em oc rá ti co debe brindar.
Dic ho con otras pala bras, ex ige to mar de·
cisiones politicas. a cometer una auténtica
emp resa políUca. por s u naturaleza y al·
cances. Le corresponde a la Asa m bl ea
Co nstituyente actuar e n este campo con la
decis ión y la firmeza q ue la s circuns tancias
de ma ndan . No puede ser inferior a su
con dJció n de esce nario válido para que la
provincia olvidada p resente su memorial de
agravios y rec lame sus derec hos. Para lo·
grarlo. de be darle prioridad a los aspectos
económ ico· fin a ncieros de la descentrali ·
zaclón , convertidos prec isamente en s u
mayor d ifi cu ltad . en su "cuello de bot ella oo.
PROCESO INTE GRAL Y EQUILIBRADO
Toda estrate gia descentraliza dora debe
r eferirse, d e manera s imultánea. a las tres
Preparado por:
JAIM E CAS TR O
varia bles que con más fuerza determinan la
vida de las re¡(lo nes y provi ncias. Por eso la
que se puso en marcha frente a los muni·
clpios buscó fortal ecerlos desde los puntos
de vtsta politico, fiscal y administrativo.
En los primeros campos hem os avanzado.
a un cuando todav ia te ngamos muc ho por
h acer. Del pun to de vista poli ti co bastante
se ha ganado co n la elecc ión popular de
al cald es (que proporcio nal mente congrega
en las urnas mayor presenc ia c iudadana
que cualquier otro deba te comicial) . así
como con los d emás m ecanismos de par·
ti cipació n comun itaria dispuestos en la ley
(refere nd os o plebi SC itos locales. delegados
de los usuarios en las Juntas directivas d e
las empresas encargadas de la prestación
de los servi cios publi cos. Juntas adm inis·
t rad oras local es. celebración de contralos
co n e ntidades si n ánimo de luc rol.
En el área ad ministrativa. se ha ampliado
considerable mente la compete ncia de los
municipi os q ue ahora deben oc u parse de
ca si todas las fun ciones. obras y servicios
de carácler local . Ad emás. sus au torid ades
gozan de rela tiv a autonomía para el eJer·
c iclo de sus an tiguas y nuevas atribuc io nes.
CUMULO DE RESPONSABILIDADES
Conv iene te ner presente que a los mu o
nicipios se les ha n atribuid o nuevas y
grandes respo nsabilidades que les generan
verd ad eras cargas eco nó micas . Así h a
ocurrido en los sigu ie ntes casos que se
pueden citar. a título de elempl o:
- Los d ec retos· leyes 77 a 80 de 198 7. les
"devolvie ron " a n tigu as competencias
suyas que habia asumido la Nación y
nu evas fun ciones: acued uctos; alcan tarl ·
li ados; sanea mie nto básico a m bie n tal;
pue tos de salud; construcción. manle·
nimiento y dotación de centros ed ucativos;
asisten cia téc n ica agropecuaria ; desarrollo
rural integ rado; recreación y obras publi·
cas: etc.
- Las leyes 9' de 1989 y 2' Y 3' de
1991. les asigna ron im porta ntes funciones
(reform a urbana) y les ord enaron ejec u tar
prog ram as de vivie nd a de interés social .
_ La ley 29 de 1989 les Impuso obli ga ·
cio nes e n ma teri a educativa.
- La ley 10' de 1990 les otorgó n ueva
responsabilidades en el campo de la salud
- y la ley 23 de 1991 le asI gnó a los
ínspectores de poli cia -que ahora deben
ser abogados o haber term inado estudJos en
derecho- el con oc imiento de asuntos que
antes te nian carácter Judicial .
En la prácti ca. los mu nicipios no están
cumpliendo a cabaJ idad todas s us a tribu·
c lo nes, a pesar de los esfu e rzos que reall·
zan . y no lo es tán ha ciend o porque co n los
recursos puestos a su disposici ón (ingresos
propios y transfere nCias) no logran fi nan·
ciar sus proyec tos bási cos ni atender a sao
fisfa cción s us necesidades ele mentales. Co n
m ayor razón, si se consideran los costos
- cada dia mayores- de las obras y ser·
vi cios a s u cargo.
En un estudio elaborado po r el doc tor
Iván Jararntllo. actual Director Adm lnls·
trativo de la Co nstituye nt e para la Fede·
ración Colombiana de Muni ci pios. después
d e canalizar las soli citudes de c rédito
presentadas ante el Banco Ce ntral Hipo·
tecarlo (hoy seguramente en poder de
Flnd eter) para la fi nanciación de obras y •
servic ios locales, se ll ega a esta alarm ante .
conclu s ión: si los munic ipios contaran
unicamente "con la transferencia d el IVA.
tal com o está planeda hoy en día. y co n ·
centraran el 100% de su valor e n un solo
proyecto de desarrollp -proyecto promedi o
e n el co njun to est udlad o- los al caldes, e n
su pe riodo d e dos años. no podrian ej ecu tar
ese solo proyecto. aunque él responda a
neces idades sentidas y e fectiva m ente
demandadas por ios pueblos que goble r·
nan". y ag rega algo muc ho más dramático
tod av ía : "con ios rec ursos de la ley 12 de
1986, el plan de desarrollo básico municipal
demoraría e n ejecu tarse 34 años en el
promedio nacional . En S uc re t ardaria 38 y
en Chocó 40" .
Apreciables esfuerzos
munlcl pales
Co nscIen tes de sus responsabilidades l'
de la ins uficie n cia de los recursos con que
cuentan. los muniCIp ios han buscado 10-'
Jorar s u s ingresos propios. raCIonaliza.
gasto publJco lexiglr más al impuesto que al
contribuye nte) y concretar sus inver iones
en las obras y servIcios de gran contemdo
socíal . Asi aparece en ia encuesta realizada
por Opinión Publica para Fescol en 1989.
entre 320 alcalMs l' presIdentes de con·
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 18
cejos. representantivos de todos los muo
nlcipios del pals: en el informe especial ("la
descentralización: un as por Jugar") ela-
• borado por la Contraloria General de la
República y publicado en su informe flnanclero
de noviembre de 1990: y en el
"Balance del proceso de descentralización
en Colombia" escrito por Maria Eugenia
Avendaño. secretaria de la Comisión Segunda
de la Asamblea. En tales documentos
se encuentran datos tan interesantes
como los que luego se comentan.
lIú lqrelO' propio.
Los Ingresos tributarios de los municipios
se Incrementaron. dentro del total de ingresos
tributarios del sector público. del
5.
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