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REPUBLICA DE COLOMBIA
'1" P X ,
GACETA CONSTITUCIONAL
NI 41 Bogotá, D.E. , Martes 9 de abril de 1991 Edic ión de 28 página s
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
HORACIO SERPA URIBE
Presidente
ALVARO GOMEZ HURTADO
Presid ente
JACOBOPEREZESCOBAR
s.crelario Gene",1
Informe - Ponencia
RELATORIA
DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Informe de los Constituyentes:
CARLOS FERNANDO GlRALDO ANGEL
y
EDUARDO VERANO DE LA ROSA
(Pág. 2)
Informe - Ponencia sobre
ELECCION DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA POR EL
SISTEMA DE DOBLE VUELTA
Ponentes :
HERNANDO HERRERA VERGARA
CARLOS LLERAS DE LA FUENTE
ANTONIO NAVARRO WOLFF
JOSE MATIAS ORTIZ
ABEL RODRIGUEZ
(Pág. 20)
ANTONIO JOSE NA V ARRO WOLFF
Presidente
ALVARO LEON CAJIAO
Relator
Informe - Ponencia sobre
RECURSOS
Y PLANEACION
Informe Preparado por el Delegatario:
JUAN B. FERNANDEZ
(Pág. 17)
Informe - Ponencia sobre
SERVICIOS
PUBLICOS
Informe Preparado por el Delegatario:
AUGUSTO RAMIREZ CARDONA
(Pág. 26)
La Funtión del Control Político del Congreso· Proyedo Articulado (pág. 16)
/
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
P6glna 2 GACETA CONSTI11JClONAL
Ponencia
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Informe de los Constituyentes:
CARLOS FERNANDO GIRALDO ANGEL
l. CONSIDERACIONES GENERALES
SOBRE EL TEMA
La problem ática de los recursos para
las entidades territoriales ha sido permanente
preocupa ció n del país desd e años
atrás y resulta cada vez más apremiante . a
pesar de las medidas tomadas en diferentes
planos por el constitu yente y el legislador.
El tema ha sido tan recurrente. que no
existe prácticamente ninguna legisla tura
duran te la iIltima década qu e no proponga
modificacio nes en uno u otro sentido. In·
vocando siempre la necesi dad de Imprimir
un fortalecimiento a los fiscos regionales
-departamentales . Intendenclales y ca·
mlsarlales- y municipales. El tratamiento
de estas materias ha apremiado cada vez
más. toda vez que la descentralizac ión tomó
cuerpo durante el iIltimo quinquenio.
Por su Importancia capital para el logro
de una verdadera autonomia regional y
local. tomamos la decisión de abocar el
tema. aun a costa de la tentación que nos
produjo. ha ce mos dir ectamente cargo de
otros aspectos de Igual o ma yor trascen ·
dencla qu e el que nos ocupa en calidad de
ponentes ante esta Honorable Comisió n.
A manera de prolegómeno. debe mos
llamar la atención de los distinguidos
miembros de la Comisión. en el sentido de
que dependiendo de la defi nición que too
memos acerca de los recursos. podrán ser
viables los difer entes planteamientos acerca
del ordenamiento territorial por el cual se
propugne. asl co mo la división de ca mpe ·
tenclas para cada nlvel territorial . En buena
medida también es cierto que el tipo de
intervención del Estado. el ordenamiento
territorial a través del cual dicha Inter·
venclón se manifiesta o materializa y las
compe tencias insti tucio nales atrt bulbles a
las distintas entidad es. terminarán por
rec lamar un sistema de fmanclaclón y gasto
público especifico y funcional a tales,IIÍro.
pósitos . Por tal motivo la ponen cia parte de
un supuesto fundamental: que el arde ·
namlento territorial descansa esencial ·
mente en la existencia de muni ci pios y
departamentos. aunque nos hemos esfor·
zado . para que los recursos propu estos sean
enfocados de tal man era. que la presencia
de reglones. provincia. u otro tipo de en ·
tidad territorial. asociativa o Intermedia
quede comprendida de al gun a forma dentro
del sistema de financiación y gasto .
Otra observación metodológica es tam o
blén Importante. para la comprensió n de los
y EDUARDO VERANO DE LA ROSA
distintos planteamientos que a continua·
clón se realizan: el grado de co ncreción o de
extensión de las competencias y atribu·
clones de las entidades territoriales está en
propor ció n directa al grado de desarrollo o
desagregación que se exige con respecto a
la Identificación de los recursos. SI las
competencias de gasto público territorial
son mu y proliferas. también lo deben ser
las fuentes de financiación correspon·
dientes.
Para el orden de la ponencia en refe·
rencia. co nsideramos. en primer término. la
slntesls del articulado de los distintos
pro yectos e iniciativ as sometidos a la
Asamblea Constituyente. de co nformidad
con el reglamento. enfatizando sobre todos
aquellos que proponen disposicion es sob re
las materias territoriales. pero especial·
mente sobre los recursos: la presentación
de tales proyectos e ini ciativas no es ex·
haustiva. puesto que siempre será posibl e
tomar como refe rencia los proy ec tos e
Iniciativas a mano para su consulta. para
apartarse de la interpretación aqui formu ·
lada o para verificarla . Sin embargo la
exposición de los proyectos e iniciativas es
desigual . toda vez. que hemos enfatizado en
dar mayor desarrollo a los textos que
queremos retomar especialmente. lo cual
no excluyó de ninguna manera el que
hubieran sido revisados todos en su tata ·
Udad. asl co mo lo fueron los resultados de
las distintas mesas de trabajo auspiciadas a
instancias del Gobierno na ci onal durante el
proceso de preparación que antecedió a la
Instalación de la Asamblea Nacional
Constituyente.
En segundo término. establecemos un
balance co mo resultado comparativo de
todos los textos de articulado. mesas de
trabajo e iniciativas consultadas. resaltando
sus factores comunes. sus puntos dlver·
gentes y los elementos de Juicio que co n·
slderamos necesario tener prese nt es y re·
tomar para ellnform e de la ponencia .
Finalmente proponemos un nu evo arti ·
culada para el tema de recursos. acom ·
pañ ado de su Justtllcaclón respe ctiva.
U. PRESENTACION DE PROYECTOS
De los treinta y ocho (38) proyectos de
orige n constituye nt e y gubernamental. que
tocan de una u otra forma con el te ma te ·
rrltorial. de acuerdo al reparto realizado por
la Secretaria General y 'la Mesa de la Camisión
. afectan directamente el tema de los
recursos las iniciativas presentadas por los
sig uientes autores y codificadas con la
numeración pertinente por proyecto:
ANTONIO ' YEPES PÁRRA. Proyecto 48 .
Es pertinente en lo exclusivo al régimen del
co ntrol fiscal para las entidades territorta.
les. Las contralorias son entes autónomos:
los contralores na cional y de las entidades
territoriales son de elección popular. por un
periodo de seis (6) y cua tro (4) años res .
pectlvamente. Los municipios pueden oro
ganlzar sus propias contralorias única .
mente en la eventualidad de que su nlvel de
rentas sea Igual o superior a los ciento
cinc uenta millone s de pesos
($ 150.000 .000). sin co mputar dentro de
éstos los créditos y las transferencias: para
el futuro dicha suma será Indexada .
CAMARA DE COMERCIO DE BA· •
RRANQUlLLA. Proyecto 94. Define como
entidad es territoriales de la República a las
reglones. departamentos. municipios y
distritos (Bogotá. Cartagena y Santa Marta).
otorgando potestad a la Ley para la creación
de los distintos territorios .
Las Regioael, son personas autónomas
Uurldlca. patrimonial y administrativa·
mente) . Como órganos de su admlnlstra·
clón se encuentran el gobernador regional ,
de elección popular (con voto obligatorio).
qui en preside el Consejo Regional de Poli·
tlca Económica y Social respectivo y
además parti cipa por derecho propio en el
órgano de planeaclón naclona! : as! como la
Asamblea regional . cuyos rnlembros son
también de elección popular en las mtsmas
condiciones que el gobernador. El proyecto
le otorga la potestad a la Asamblea de ex·
pedir leyes en distintas materias. entre las
que sobresalen para nuestros propósitos: al I
Formulación de planes regionales de desarrollo
y determinación de recursos bao
lanceados y armonizados con éstos: b) La
determinación de las rentas y gastos de la
admlnlstraclón regional . e) La atención de
competencias especificas en varios servI ·
clos. obras y funciones (obras públicas de
Interés regio nal : carreteras de alcance rt·
glonal: puertos y aeropuetos : agricultura y
ganaderla : gestión en materia de proteccIóD
del medio ambient e: Inve~lón Integral para
los aprovechamJentos hidráulicos. canales
y regadlos regionales : pesca y aculcultura; I
museos . bibliotecas y conservatorios de
..
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
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música; y promoclón y ordenamiento del
tur1BIIIo) . • I
1M deputameatoe se conciben tipl· I
camente 'Como formas de organizac ión
desconcentradas del nivel nacional; s u
mAxI/Illl autoridad es funcionario de de·
slgnaclón del Gobierno nacional , con otros
, requisitos adicionales.
1M mlUlldploe están Integrados por un
concejo en calidad de órgano Legislativo ; el
territorio se divid e en comunas urbanas y
rurales , configuradas con un minlmo de
población, las cuales sirv en además de
circuitos o circunscripciones electorales al
Interior del territorio. Corresponde a la Ley
establecer los criterios adicionales para la
conformación de los limites comunales .
En cada uno de los niveles se prevén las
• funciones y organización de la planeaclón y
el presupuesto, en forma tal que desde el
mismo nivel nacional. al Interior de la
Cámara de Representantes (conformada por
circunscripciones regionales) se instituye la
comisión especial del plan y presupuesto.
En esta comisión se expresa la representación
de todas las reglones proporcionalmente
(dos por cada una); además la
comisión adelanta el primer debate a los
proyectos relativos a los propósitos de desarroUo
e inversión; hace seguimiento al
gasto nacional; y puede seslonar ininte rrumpidamente.
En la Cámara de Repre-
• sentantes hay lntctativa del gasto por parie
de sus Integrantes. La aprobación de los
planes . programas y propósitos de desarroUo
e inversiones, y el presupuesto anual,
son del Congreso (unas atribuciones de la
Cámara. la cual da los dos primeros dabates
y otras del Senado, a quien corresponde el
tercer debate de los proyectos). Se fijan los
procedimientos para la discusión y aprobación
de los planes y programas de de .
sarroUo económ ico y social e Inversión en
obras públicas. Finalmente se prevé qu e la
comisión especial del plan y presupuesto
tenga asie nto en el organismo encargado de
elaborar el plan en el niv el nacional (tres
representantes).
Los gobernadores regionales forman
palie del órgano nacional de Planeación,
conjuntamente con los designados por el
Gobierno nacional (estos últim os no superiores
a la terce ra parte de los miembros
fie Ial organismo). el que se apoya en los
Corpes para la conform ación de los plan es.
programas e inve rsiones rela tivas a los
propósitos de desarrollo .
Análogo modelo para la planeaclón y
presupuestación de recursos se orde na co n
respecto a la instancia regional, con la variante
de que los mi embros del Congreso
pueden, además obviamente de los diputados
regionales , Uev ar inic iativas ante el
Corpes. El sistema ' se Integra también
llrOVInClal y munlclpalmente.
JUAN B. FERNANDEZ RENOWJTZKY.
Define como enti dades te rritoriales a las
reglones, las provincias, los municipios y
las co munas.
LAS REGIONES : Serán definid as po r la
Ley e in corporarán en su territorio las enti
dad es denominadas ante riorm ente departamentos.
intend encias, comisarías y
te rritori os nacionales, las reglones tendrán
autonornla para la administración de los
asuntos secc lonales con las limitaciones
que establece la Constitución y ejerce rán,
sobre los municipios, la t uiela adminis'
tratlva necesaria para planificar y coo rdinar
el desarrollo genéral y-local Y la prestación
de servicios, en los términos qu e las leyes
sefialen .
RECURSOS: El subsuelo y e n general
todos los recursos na turales no re novables
serán de propi edad de las respectivas region
es. Así mismo. los bie nes , derechos.
valores y accion es que por leyes o decretos
del Gobierno nacio nal o por cualquie r olro
titulo perte necieron a los extinguidos departamentos,
Int endencias y com isarias.
La Ley determinará. a in iciativa del
Gobi erno. los servi cios a cargo de la Nación
y de las entidades territoriales y sefi alará el
porcentaje de los Ingresos ordinarios de la
Nación que deba se r distribuido entre las
reglones y e l Distrito Especial de Bogotá, el
de Cartagena y el de Santa Marta. servicios
y de los respectivos munici pios . conforme a
los planes y programas qu e se establezcan.
El 30 % de esta as ignación se distribuirá
po r partes igual es entre las reglones y los
tres Distritos Esp eciales men cionados y el
resto entre las poblaCiones propor cionalmente
a sus necesidades básicas insatisfec
has. El Impuesto de Valor AgregoadoIV
A, será para los respectivos municipios.
Lo anteri or sin perjuicio de l reparto de
regalias y otros In gresos de las regio n es.
Este reparto se hará por medio del Consejo
Nac ional de Planeaclón presidido po r un
representante del presidente de la Repúbli
ca y con voz y voto de los represe ntantes
de todas las region es del país .
La Ley regulará la formación de las
prOVin cias y de los nuevos municipios a qu e
hubiera lugar en base e n los requisitos establecid
os en la Consti tución. Del mismo
modo procederán los concejos munici pales
con respecto a las comunas.
DE LA HACIENDA
Artículo 202. Pertenecen a la Repúbli ca
de Co lombia los bie n es. rentas, fi ncas.
derec h os y acciones que pertenecian a la
Unió n Colombiana en 15 de abril de 1886.
Serán de propie dad de las regiones los
baldíos, minas y salin as que pertenecían a
los Estados co n anterioridad a la Constitución
de 1886. sin perju iCIO de los derechos
constituidos a favor de te rceros por
dichos estados. o a favo r de éstos por la
nac ión a titul o de Indemnización.
También pertenecerán a las regiones las
minas de oro, de plata. de platino y de
piedras preciosas que existan en el territorio
nacio nal, sin perjuicio de los derechos
que por leyes anteriores hayan adquirido
los descubrido res y explotadores sobre
algunas de e Uas.
El reparto de estos Ingresos. así como el
de los previst os en el Articulo 4 o, de esta
Constitución. se hará por un Consejo Nacional
de Regal ias en el q ue te ndrán voz y
vo to los re presentantes de todas las regio
nes elegidos po r las respectivas Asambleas.
PLANEACION
Artículo 80.- "Habrá una comisión
especial permanente encargada de dar
primer debate a los proyectos a que se refiere
el ordinal 4 o del artículo 76 y de vigilar
la ejec ución de los planes y programas de
desarrollo eco nómico y social lo mismo que
la evolución del gasto público. Durante el
receso de l Congreso. esta Comsión podrá
seslonar. por Iniciativa propia o convocatoria
del Gobierno, y rendirá los informes
qu e determine la ley o las cámaras le soliciten.
Esta comisión estará formada por un
rep resentante del Se nado y otro de la
Cámara y por un representante de cada una
de las reglones establecidas en esta Carta
con voz y voto.
Los miembros del Senado y de la Cámara
elegirán a sus respectivos representantes,
dentro de los primeros quince días de cada
legislatura. Transcurrido este término , la
escogencla la hará el presidente de la República
de entre los miembros de la respectiva
co rporación publica.
La Asamblea de cada reglón elegirá el
representante que le corresponde. dentro de
los primeros quince dias de su periodo de
labores. Vencidos los cuales, la escogencia
la hará el Gobernador de ca da región.
La comisión podrá ordenar los estudios
que a bien tenga conducentes a la consideración
de cada proyecto y deberá pronunciarse
sobre éste tres meses después de
su presentación por parte del Gobierno. El
cual. vencido este término. si hubiere
pronunciamiento , podrá poner en vigencia
el proyecto mediante la expedición de un
Decreto con fuerza de ley .
- GUILLERMO PERRY RUBIO .
EDUARDO VERANO Y HORACIO SERPA
URlBE , proyecto 61 : Atiende los temas de
propiedad de los impuestos, definiendo los
que son nacionales (Renta; Ventas y de
Comercio Exterior, las sobretasas que se
establezcan sobre ellos; Igualmente le
pertenece un porcentaje sobre regalias por
todo recurso natural no renovable que se
explote). Los impuestos y contribuciones
distintos de los mencionados que se creen
son de propiedad de las entidades territoriales.
Se establece un principio de autono
mía fiscal por parie de las entidades territoriales.
aunque la Ley fija lineamientos '
sustantivos y procedimentales de los graváme
nes. Las entidades territoriales (incluye
las regiones) percibirán regalías. Las
co mpensaciones fiscales son las regalias
que corresponde n a la Nación y un porcentaJe
de sus impuestos: los criterios de
distribución de las transferencias así definidas
son las necesidades básicas insatisfechas
(por lo menos determinan el 70%
de los recursos a distribuir) y la extensión y
el esfuerzo territorial (a lo méxirno el 30%
de los recursos se guian por es tos criterios,
segun el estatuto territorial). Las transferencias
asi definidas no podrán ser Inferiores
a las que recibieron las entidades
beneficiarias en 1990.
-RODRIGO LLOREDA CAICEDO. Proyecto
65 . Crea una Instancia regional . definie
ndo directamente diez regiones con los
departamentos. intendencias y/o Comisarias
que las integran.
Atribuye a la Ley orgánica de Administració
n Territorial la definición de sus
competencias', patrimonio y régimen de
financiación de su Inversión; en todo caso
las regiones se fmanclan con un porcentaje
de los ingresos ordinarios de los departamentos
que las conforman. En este
proyecto se entiende por entidades. temto
riales los municipiOS . el Distrito CapItal de
Bogotá. los Departam entos Especiales y las
Regiones, todas las cuales participan de un
porcentaje no inferior al 50% de los re-
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 4
cursos naturales que se exploten en su
territorio (la nación puede llegar como
máximo al otro 50%) y del aprovecha·
miento de otros bienes o servicios. asi como
del situado fiscal. que se aprovecha en
beneficio de las entidades superiores y de
los municipios que las Integran . Este úl·
timo. al Igual que los demás porcentajes de
recursos en que participan. se determina
como una proporción de los Ingresos oro
dinarios de la nación . asignado asi : 30%
inversamente con respecto a los indlces de
cali dad de vida. 20% por partes Igual es
entre los territorios y 50% según población.
Los mismos criterios se repiten cuando se
resignan recursos de situado con destino a
los municipios de cada territorio.
-MISAEL PASTRANA BORRERO .
AUGUSTO RAMIREZ OCAMPO. MARIANO
OSPINA HERNANDEZ. HERNANDO YEPES
ARCILA y CARLOS RODADO NORIEGA.
proyecto 67 . Considera al municipio como
la entidad fundamental de la organización
territorial: e incluye como entidades terrl·
torlales a los departamentos. los deparo
tamentos especiales (los organiza la Ley.
aunque es directamente por constitución
departamento especial el Archipiélago de
San Andrés. Providen cia y Santa Catalina).
los Distritos Especiales (capital de deparo
tamento y los muni ci pios de más de tres·
cientos mil habitantes) y el Distrito Capital.
Los resguardos Indigenas son unidades
polltico administrativas y fiscales del Es·
tado (según Ley especial).
Los bienes y rentas de tales entidades
son autónomos. sobre las rentas y derechos
que les corresponde la Ley no fija exen·
clones y sobretasas. y cuando se ha orde·
nado una participación o cesión de Ingresos
nacionales . no podrán revocárseles. dls·
mlnuírseles o cambiarles su destinación.
Se fijan Impuestos concretos como
competencia de cada nivel de Gobierno: l)
nacionales (renta y complementarlos:
comercio exterior y sus respectivas sobre·
tasas: gravamen sobre el consumo de
combustibles y los demás que la Ley ha
autorizado): 11) departamentales (consumo
de licores . tabaco y cerveza. timbre sobre
automotores . gravámenes sobre loterlas.
rifas y apuestas. registro y anotación.
contribución de valorización departa·
mental : los demás ,que haya estab lecido la
Ley) : 111) municipales (predlal: industria y
comercio. valorización. plusvalía como
plementarlo de avisos y tableros . circula·
clón y tránsito y los demás fijados por Ley.
Ordenanza o cuerdos municipales). El IV A
es un impuesto compartido: 85% se reparte
entre municipios y el 15% para la nación (la
ley desarrolla este reparto) . Todos los
demás impuestos y contribuciones que se
creen son recursos de las entidades terrl·
torlales (La Ley lo dete rminará) , El Situado
Fiscal eq uivale al 20% de los Ingresos oro
d1narios. se distribuye entre los municipios .
los cuales se encargan de ia salud básica y
la educación primaria, Para distribuir entre
ellos el situado y la participación en el
lmpoventas . se tendrán en cuenta las neo
cesldades básicas Insatisfechas. la pobla·
ción y el desempeño fiscal y administrativo
de cada municipio (según lo reglamente la
Ley) . Las entidades territoriales participan
de los beneficios derivados de la explotación
de reculllOS naturales no renovables en su
territorio . Los tribunales departamentales y
dJstrltales de cuentas ejercen la vigilancia
fIsca1 sobre las entidades territoriales (la
GACETA CONS1TI1JCIONAL
Ley define los principios normativos para la
vigilancia fiscal de los municipios) , La ley
ordenará recursos fiscales para que los
municipios cumplan con sus responsabi ·
IIdades,
-EDUARDO VERANO. GUILLERMO
PERRY Y HORACIO SERPA. proyecto 87 ,
La reglón es una entidad territorial autó·
noma (la conforman la totalidad o parte de
dos o más departamentos. o departamentos
contiguos. según caracteristlcas comunes.
necesidades o Intereses: tienen requisito de
población y recursos según la ley), La ley y
la consulta popular son la base de su
creación, Las reglones entre otras compe·
tencias administran sus bienes y rentas
propias o transferidas. Además de coor·
dinar. participar en la inversión y ejecutar
planes regionales. legislan sobre asuntos
propios y delegados: definen políticas
administrativas sobre puertos. vias. fe·
rrocarrlles . aeroputrtos y servicios públicos
regionales: fomentan la cultura. el deporte
y la recreación , Se les fijan unas funciones
co ncurrentes con las demás entidades te·
rrltorlales,
Los recursos regionales son : partidas del
pres upuesto nacional: Ingresos propios (por
administración de sus bienes): aportes del
Fondo de Compensación regional : parti·
cipan de beneficios y regalías conjunta·
mente con las otras entidades subnaclo·
nales (por explotación de recursos naturales
renovables y no renovalbes) : los que les
cedan otras entidades territoriales , El
Fondo de Compensación Regional se nutre
con transferencias, las que se distribu yen
según necesidades básicas insatisfechas .
eficiencia en el gasto. extensión territorial.
u otros que la Ley determine,
Los departamentos. administran sus
propias finanzas y las transferidas. cum·
plen otras funciones administrativas: se
entienden con la circulación. tránsito y
transporte Intermunlcipal: dirigen y ad ·
ministran puertos . aeropuertos . vias y fe ·
rrocarrlles. según políticas de niveles su·
perlores: prestan servicios y tienen como
petencla sobre ejecución de contratos na·
clonales, Además de poseer sus bienes
propios y derivar de ellos rentas de su
disposición autónoma. reciben transfe·
renclas del Estado, participan en Impuestos
suyos o transferidos de la nación . la reglón
o el Estado. además de los que la Leyes·
tablece,
Los municipios. tienen una amplia
gama de funciones (pollcia local. planea·
clón. salud básica, educación primaria y
secundaria y cultura: componentes de
Inversión en educación. recreación y de·
porte. prestación de servicios públicos
básicos como agua y saneamiento básico :
apoyan la gestión del desarrollo industrial y
comercial: administran servicios y ejecutan
obras. según la ley: admás manejan sus
finanzas). Sus recursos son las transfe·
rencias que reciben : los Ingresos propios
que les corresponde recaudar. por sus
bienes o facultad de cobrar. y los demás que
le asigne la Ley,
-ANTONIO GALAN SARMIENTO .
Proyecto 126,
La República de Colombia es un Estado
Multlétnlco y plurallsta. regionalmente
autó nomo de acuerdo a lo que aJli se defin e
y dentro de una unidad nacional,
El Estado promueve como objetivo del
desarrollo la autonomla regional y local,
Martes. 9 de IbrII de 1111
La salud Y la educación no Be definen en
t~rmlnos de competencias territoriales,
Como deberes y responsabUldades de los
asociados se contempla el pago de 1m.
puestos. tasas y contribuciones. para los
municipios y regiones. según la JustiCIa. la
igualdad y progreslvldad. de acuerdo al
ingreso de cada cual,
Habrá una estructura de ordenamiento
territorial básica (municipios. departa.'
mentos. distritos especiales) aunque se
podrán crear y reconocer reglones. provincias.
etc" a fin de lograr un desarrollo
armónico. La Ley reglamenta el r~lmen
administrativo. fiscal y político de los te.
rrltorlos ,
Las entidades territoriales administran
recursos. decretan tributos y participan en
rentas de la nación, Se gobiernan por en.
tidades propias y ejercen sus competencias,
Los departamentos complementan y
apoyan a los municipios, 1
Los bienes y rentas de las entidades te.
rrltorlales son de su propiedad exclusiva.
Asimismo las participaciones y cesiones
reallzadas. las que no se les puede cambiar
destino. revocarlas o disminuirlas,
Es deber tributar y corresponde a las
Asambleas y Concejos establecer los tri·
butos y gastos, Habrá jurlsdJcclón coactiva
según lo defina la Ley,
En la programación . aprobación y eje·
cuclón del presupu esto de la nación par.
ticipan las Asambleas y Concejos ,
Son Ingresos de lo. muDiclplos: i) los
que gravan la propiedad Inmueble: ti) 50%
del IV A: Ill) 40% de los Ingresos derivados
de los gravámenes que se aplican por la
explota ción del subsuelo : Iv) los demás que
la Ley señale,
Son Ingreso. de 108 departamentol: l)
el 40% del IV A. según población: ti) 1m.
puestos que prove ngan de bienes. obras y
servicios departamentales: Ill) 40% de In·
gresos fiscales que graven el subsuelo:
iv)1os qu e la Ley defina,
Son ingresos del Fondo de Compea.
ación Regional: i) 10% del IV A: 11) 20'
Impuesto de renta y complementarlos: Ill)
20% de explotación de baldios . subsuelo:
minas y salinas: iv) 10% de Ingresos de
Impuestos departamentales : v) los demás
que la Ley defina , Los recursos del fondo se
aplicarán a las regiones de menor desa·
rrollo .
-GOBIERNO NACIONAL. proyecto
Atribuye gran Importancia al Estatuto
General de las Entidades Territoriales. fi·
Jado por ley. En este Estatuto se regularán
las siguientes materias propias de tales
entidades:
- Organización y funcionamiento
- Competencias (servicios. funciones
administrativas y obras departamentales) .
- Condicio nes de creación. fusión t
supresión,
- Referéndum para definir los aspectos
anteriores ,
- Todo el Régimen de corporaciones
populares y de sus miembros :
-Sesiones
-Calidades
- Inhabilidad es
- Período
- Faltas absolutas y forma de llenarlas
- Pérdidas de Investidura
- Iniciativa ciudadana para los proyect05
- Formas especiales de organización!
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
.MarteS. 9 de abril de 1991
para promover el desarrollo regional equlUbraclo.
_ Distinto régimen para administrar
categorias de departamentos y municipios
que se diferenciarán en función de la población.
los recursos fiscales y la importancia
económica.
_Reglones.
• _ Régimen administrativo. fiscal y de
fomento económico. social y cultural de
departamentos especiales.
_ Aplicabilidad del régimen general a
departamentos especiales. donde no haya
regulaciones concretas.
_ Casos de suspensión o destitución de
Gobernadores.
_ Normas sobre elección y normal desempe"
o de Gobernadores.
_ Demás competencias de los Gobernadores.
excepto las que directamente el
proyecto constitucional establece.
• _ Normas de atribuciones de alcaldes y
posibilidad de alcaldes menores.
_ Casos de suspensión o destitución de
alcaldes y consecuencias.
- Normas a que se ciñen las competencias
para decretar tributos.
_ Calidades. inhabilidades. incompatibilidades.
fecha de posesión. faltas absolutas
y temporales. formas de suplirlas.
normas de elección y desempeño normal de
funciones de los alcaldes.
- Reglas para las Juntas Administradoras
Locales.
Entre los derechos que reconoce a las
entidades territoriales está el de administrar
sus propios recursos. decretar los tributos
necesarios para el cumplimiento de
suS fu nciones; y participar en las rentas
nacionales según los principios que establece
el proyecto y los que defina la ley.
La distribución de competencias. está
reservada al Estatuto de Entidades TerritOriales;
no obstante el proyecto define las
' competencias nacionales. departamentales
con detalle. y en forma más general las
municipales.
Entre las competencias departamentales
sobresalen. las del turismo (promoción en el
Interior del pais); el transporte terrestre.
fluvial y de cabotaje (regulación y control
para la prestación del servicio público departamental
); medio ambiente (excluye
parques naCionales); obras públicas y vias
.de comunicación cuyo intinerario se desarrolle
integramente en el territorio del
departamento; educación (planificación y
regulación de proyectos educativos y
creación de entidades). deporte. edufisica y
recreación; salud (planifica la prestación y
crea entidades al efecto); planificación de
proyectos de saneamiento básico.
Asi mismo se establecen unos principios
de interpretación: todo lo no privativo de
este nivel (departamental) es nacional y las
oflormas expedidas por la nación prevalecen
sobre aquel. El derecho que afecte lo privativo
departamental es supletorio del
derecho departamental. Cuando hay concurrencia
de la competencia nacional. con
la departamental. la función administrativa
es de esta ultima instancia.
Los departamentos quedan fac ultados
para legislar sobre mate rias delegadas por
el Congreso. excepto sobre las competencias
nacionales (Por Inlr!2.t!. _ ~GI \,;on& so.
a solicitud propia o de la población). .
Los depa rtamentos (dlrectamentr . a
' través de s~s provinctas o munlcl lio
reglas para determinar flexiblemente la
imposición fiscal departamental y local
corresponden a la Ley orgánica de presu·
puesto.
Las relaciones fiscales interguber·
namentales tendrán en cuenta la capacidad
fiscal y las necesidades básicas Insatisfechas
de cada entidad territorial.
En todo caso es objetivo central del sistema
de relaciones fiscales Interguber-'
namentales garantizar los recursos sufi·
cientes para el ejercicio de las competencias
asignadas a cada nivel de gobierno.
Es la Ley marco de desarrollo territorial la
que establece y regula flexiblemente las
transferencias. subsidios. crédito y cofi·
nanciación o financiación exclusiva para la •
Nación y para cada categoria de deparo
tamentos y municipios.
Las grandes ciudades y municipios de
mayor tamaño se autol1nancian (segúO"
categorización).
Se contempla un fondo de compensacióo
en procura del desarrollo equilibrado de las I reglones. regulado por la Ley en cuanto a su
creación y financiación.
Las transferencias nacionales con
destino a departamentos y mUniciPIOS /
observarán flexibilidad y se asignarán en
proporción Inversa a la capacidad l1scaI de
los rece ptores (según categorización).
considerarán también el esfuerzo fiscal y el
desarrollo institucional y administrativO.
El nuevo sistema de transferencias no'j'
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia. I
• Martes. 9 de abril de 1991 . r
podrá ser Inferior a las que recibirían las
entidades territoriales para 1992 por IV A y
situado Oseal. nl los recursos propios serán
inferiores a los que para ese mismo afio
percibirían .
_EDUARDO ISPINOZA r ACIO·
LINCE. Proyecto 130.
• En este proyecto completo de articulado
se exponen distintos temas que tienen qué
ver con el ordenamiento territorial. dentro
de los cuales sobresalen los siguientes:
-Colombia se reconoce como una re·
pública democrática. indivisible. que re·
conoce la autonomia de sus entidades te·
rritOriales ( ... ).
-Los servicios públicos son esenc iales y
no esenciales. También habrá servicios
subsidiados por el Estado: otros implican la
redistribución interna de las cargas: y otros
• son asumidos por cada usuario de acuerdo
al costo de su consumo.
-Los planes y programas de desarrollo
nacional y territoriales determinarán las
Inversiones prioritarias en los servicios
públicos. con sus respectivos presupuestos
en divisas. las metas de expansión de los
mismos y la equitativa distribución de sus
costos en el tiempo.
-El ordenamiento territorial tendrá en
cuenta la Integración para la prestación de
los servicios públicos.
-La comisión bicameral del p lan de
• desarrollo nacional. ejercerá, entre otras. el
control de la evolu ción de los resultados del
gasto público. verificando el cumplimiento
de metas. equilibrado y armónico. con los
sectores sociales y las regiones del país.
-Las incompatibilidadeS e inhabilidades
de los congresistas, así como los efectos que
de ellas se derivan son extensivos a las
demás corporaciones públicas.
- Los gobernadores son de elección po-r
pular. por tres años. son jefes de la administración
seccional. y los demás aspectos
de elección. requisitos . inhabilidades e
incompatabilidades lo define la Ley .
-Los gobernadores y alcaldes según la
Ley podrán realizar consultas populares
sobre asuntos de su competencia.
-Son entidades territoriales básicas de la
República las regiones (conformadas por
dos o más departamentos limitrofes. en
'razón a caracteres comunes en lo económico.
cultural. social e histÓrico). los departamentos,
los distritos especiales y los
municipios . También la Ley puede decretar
la creación de provincias. conformadas por
dos o más municipios (de igual o distinto
departamento). para prestar se rvicios pú blicos
o adelantar programas para el desarrollo
económico o social.
-Los territorios indígenas, zonas
fronterizas y San Andrés y Providen'
Cia, Incluyendo los territorios Insularea,
tendrán estatutos especiales di ctados
por el Legislador en [g, administrativo. en
materia de inmigrac ión de nacional es.
preservación de la identid ad c ultural . lo
fiscal. comercio exterior. materias cambiarías
y financieras . de comercio ex teri o r y
de fomento económico y social. A las comunidades
indigenas se les r econoce
autonomia en su organización propia .
adoptadas por sus comunidades. y s us
autoridades podrán atender el desarrollo
económico y social. el mantenimiento del
,orden. el progreso cultural y la conservación
de la identidad.
GACETA CONSTITUCIONAL
-Los e mpleados públicos de las entidad
es territoriales serán de carrera admi ni
strativa.
Las regiones tienen autonomía administrativa
y flscal. asl como para determinar
sus criterios y propósitos en general
de la planeaclón de su desarrollo. Le s
co mpete por consiguiente la planeación . la
ca¡Jtaclón de s us recursos y el manejo
presupuestal : la coordina ción de ac cion es
de man ejo Estatal y control ambiental y de
recursos hidricos: administración y fun cio
namie nto de red vial y de puertos. tu rismo.
fomento agropecuario y educac ión
superior: las demás que contemple su
propio estatuto. pudiendo reglamentar las
materias que son de su competencia de
acuerdo con éste y con la ley .
Las regiones tienen requisitos para su
creación. que se realiza por ley, según
mayoria calificada del Congreso. Su Ini ciativa
nace de los concejos municipales y
su creació n se refrenda plebiscltariamente.
Cuando haya conflictos por limites territoriales
(lineas divisorias). ope rará la
Comisió n Permanente de Re visión Territorial
(adscrita al Geográfico Agustin Ca·
dazzl). La Ley crea y reglamenta el funcionamiento
de dicha comisión .
Las demás division es de l territorio e n lo
electoral. judicial . fi scal. militar. policlvo y
de instrucción pública para la planificación
del desarrollo económico y social. coincidirán
con la división politico a dministrativa.
Aunque los lim ites serán variables y
sujetos a revision es periódi cas.
Como órganos internos de la regió n estarán
la Junta Admin is tradora de Desarrollo
Regional (conformada por los Gobernadores
de la Región) quien aprue ba el
presupuesto. asigna gastos. aprueba el plan
regional . establece los programas regional es
de inversión pública regional es. fome nta las
empresas y acti vidad es de desarrollo.
dispone lo n ecesarto para qu e opere la ley
que determina la estruc tura de la administrac
ión regional (incluye ndo en tidades
descentralizadas regionales). autoriza la
celebración de contra tos. la enajenación de
bienes y los e mpréstitos: designa a los representantes
a las j untas de las en ti da des
de s centralizad as regiona les (empresas
industriales y sociedades de economia
mixta) y acomete las tareas que le encomiendan
la co nstit ució n y la ley. También
habrá un coordinador regiona l (represen tante
legal d e la regió n . agente de l Go bierno
nacional y designado por el Presid ente de la
Re pública de te m a e nviada po r la Junta
administradora). Dicho coo rdinador atiende
las funcion es ejecutivas de la región respec
tiva.
Los departamentos, tie nen fun ciones de
planeaclón. de integración y coord in ació n
de acciones de l Estado e n su terri torio: de
prestación de servicios q ue la ley les asigne:
de asiste ncia técn ica. adm inistrativa y financiera
a los muni cipi os: dictan norm as
de co nservac ión del orde n público (armó·
ntcas con las dispos iciones s uperiores). El
Gobernador es el que real iza las fun ciones
ejecutivas y la Asambl ea Coadminls tra.
~ ie ndo de elección popular uno y otra. La s
Intendencias y comlsartas pasarán a ser
departamentos.
Página 9
Respecto de los municipios. tendrán
un alcalde elec to por tres años. Como entidades
territoriales tendrán las sigui entes
funciones: a) la planeaclón y regulación de l
uso del suelo: b) prestan servic ios públicos
de su competencia . según la ley: c) dictan
normas y adelantan acciones para conservar
el orden público (d e conformidad co n
disposiciones superiores): d) puede n dar
orige n a di versas formas asoc iati vas: e)
cumplen las demás funciones atribuidas
por Cons ti tución. Ley y ordena n zas. Habrá
corregimiento y comunas opCionalmente.
que perm itirán la parilcl paclón comunitaria
. e n la plan eaclón. administrac ión .
control y ejecución de se rvicios públicos y
de la In versión soc ial : las J untas Admini
s tradoras Local es se rá n de elecc ión popular.
Los co ncejos municipa les son de
ele cción popular. con no más de 20 ni
menos de seis mie mbros. todos remunerados
. según la Le y. El Concejo coadminlstra
y el Alcalde hace las veces de eJecutivo
local .
Los Distritos Especiales. son entidades
del orden municipal. res pecto d e las cuales '
se debe indi car qu é normas del ord en
munic ipal no les son apli cabl es. En todo
caso, los regime nes especiales qu e se les
a pli can se ña larán la pa rticipación que les
co rresponde en las rentas departamental es,
las transferencias que recibIrán po r situ ado
fiscal , su s competencias y las cond iciones
de su funcion amie nto.
Los distri tos especiales se crean por Acto
Legis lati vo. pe ro la Co nstitución reconoce al
de Bogotá. Cartagena y Santa Marta.
Co n cretamente se regula sobre los rec
ursos los siguientes aspectos. ade más de
los indirectamente mencionados:
i) La Ley segú n el repario de com pete ncias
establ ecerá el porcentaje de los ing
resos ordinarios que de ser distribuido
entre regiones. departamen tos. municipios
y distritos especia les. no podrá d estinarse
me nos del 40% de los Ingresos ordinarios
de la Nación para este fi n: el 30% se asignará
po r partes ig uales: el 30% en proporción
al n úmero de habitantes: y el 40%
entre las regiones para que éstas lo distrib
uyan según las necesidades básicas
insatisfech as.
ii) So n recursos de las regio nes las partidas
asignadas del presupuesto nacIOnal:
las transfe rencias de los ingresos o re ntas
co rrientes del Estado: los po rcentajes de los
recaudos de impuestos o tasas. recargos y
contribuciones especiales de carácter regio
nal: los rendimientos o in gresos provenientes
de su propio patrimon io o del
produ cto de operaciones de c réd ito: las
donaciones y legados. etc .. y los demás que
le sean asignados po r Ley.
111) Habrá un fondo financiero de compensación.
para aminorar los desequilibrios
eco nóm icos en tre regiones, con formado
po r:
a) 30% de l ¡VA de acuerdo a la población.
Rentas del presupuesto nacional y re ntas de
destinación especifica que pueda decretar el
Congreso.
b) 30% de las regalias obtenidas por la
explotación de los recursos naturales no
re novabl es dentro de su territoriO .
Iv) Cua ndo las rentas propias de las antiguas
intendencias y comisarias. no les
permite n atender sus competencIas (dar
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
PiglD810
cumplimiento a su planeación orientada a
su desarrollo integral), el legislador reasignará
recursos para tal fin.
v) El IV A en un plazo no mayor de 5 años
deberá transferirse en su totalidad a las
reglones, los departamentos y los fiscos
municipales. Con todo el IV A está destinado
al robustecimiento de las finanzas municipales.
vii Además de que los bienes y rentas de
las entidades territoriales son de propiedad
exclusiva, gozan de los mismos privilegios
que los particulares y no podrán ser ocupados
sino en los mismos términos que la
propiedad privada; los bienes e ingresos de
las regiones, departamentos y municipios,
transferidos por la nación, no podrán revocarse
, ni su destino ser modificado .
ALFREDO VAZQUEZ CARRIZOSA y
AIDA ABELLA ESQUIVEL, proyecto 113.
Defmen como entidades territoriales a los
departamentos , los distritos urbanos, los
municipios y los territorios étnicos: a la vez
que les permite asociarse conforme a la ley
en reglones o provincias. La ley también
creará áreas fronterizas y zonas de pro tección
ecológica, instituye la Comisión
Permanente de Revisión Territorial, para
que lleve a cabo los estudIos y revisiones de
los limites territoriales. Todas las otras
dlvisiones del territorio se deberán referir a
la resultante de la división político administrativa
definida por esta Comisión .
Habrá un régimen especial (inmigración,
comercio exterior, cambios y financiero, de
restricción de derechos de circulación y
residencIa para los archipiélagos, y para
preservar el medlo ambiente) para San
Andrés, Providencia, Santa Catalina y
Zonas Fronterizas. No hay destitución o
sanción por la via administrativa para los
funcionarios de elección popular .
Habrá un Estatuto General de la Organizaci
ón y Autonomia Regional expedido
por la Ley, al cual corresponde definir las
políticas generales para el funcionamiento
de las entidades territoriales . Se adopta el
principio de la categorización municipal
como optativo por parte de la ley para fijar
dlstlntos regimenes para la administración
de los municipios .
Con relación a los territorios Indigenas,
son los reconocidos como patrimonio tradicional
de grupos aborigenes constituidos
en resguardos y que no se podrán expropiar.
Los departamentos como entidades
aut6Domas, ejercen la tutela sobre las
entidades adscritas para planificar y
coordinar el desarrollo regional y la pres tación
de servicios , sin oponerse al Interés
nacional ni al de otros departamentos ;
además podrán coordinar con otros de partamentos
actividades económicas co munes
y la creación y control de las Corporaciones
Reglonales _
Respecto de las Asambleas hace coincidir
sus dos periodos de reunión con los del
Congreso. establece un cuoclente espectaJ
que garantice la representación de las
minortas en un 15%. la revocatoria del
mandato según lo defina la ley , elimina las
suplencias y limita los devengos al periodo
de seslones_ Las Asambleas elaboran los
pianes de desarrollo y el presupuesto con -
GACETA CONSTITUCIONAL
fonne a las leyes orgánicas respectivas. al
plan nacional, consultando municipios y
comu nidades. Eligen el contralo r departamental.
reglamentan los serv icios a su
cargo, y ejercen otras funciones administrativas;
adicionalmente se entie nden con
todo lo relativo a la creación, supresión o
fusión de términos municipales. El Gobernador
se elige por períodos de cuatro
años, a diferencia del de los dipu tados que
es de dos; su mandato puede ser revocado
(de acuerdo con la ley) y no podrá ser reelegido
para el periodo siguiente; es jefe de la
administración secclonal; armonizará de
común acuerdo con las Asambleas las
funciones propias del desarrollo económico
regional, y las que demanden las neces idades
político administrativas de la reglón.
Las funciones , calIdades, inhabilidades e
incorppatibilidades, faltas absolutas y
temporales y las formas de suplirlas las fija
la ley. Se prevé también un vicegobernador _
elegido en una misma fórmula electoral con
el gobernador, quien lo remplazará en las
faltas absolutas o temporales. Se ordena la
participación democrática en el departamento,
respecto de iniciativas, según la ley ;
consultas y referéndums_ igualmente según
la ley; y la elección de voceros ciu dadanos
en las Juntas departam entales de planeaclón
, presupuesto y empresas de servicios
públicos.
Los distritos urbanos, los crean las
ordenanzas_ previo concepto de Planeaclón
Nacional , y validados por el voto ciudadano
de los municipios qu e lo vayan a integrar.
Su régimen se asimila al de los departamentos
. Sus autoridades básicas son los
Alcaldes Mayores y los Concejos Dlstritales.
El Distrito Especial de Bogotá _ las áreas
metropolitanas y además distritos exlsten
tes. conservarán su actual organización
Juridico politlca. Los Distritos Urbanos
deberán dividirse en alcaldías menores, a
cuya cabeza habrá alcaldes menores que
cumplirán las funciones que la ley les
atribuya .
Loa mUDiclplol, son regulados respecto
de sus órganos internos y su régimen general
, al Igual que los territorios étnicos.
En materia de recursos se establecen los
siguientes prin cipios:
1) El régimen fiscal será el qu e definan las
Asambleas y Concejos Municipales; consultarán
las politicas establecidas por la ley
orgánica y la anual de presupuesto.
El origen de la tributación será fundamentalmente
directo y en los presupuestos
tendrán prelación los gastos de Inversión
social -para las entidades territoriales-o
U) Los bienes y rentas de las entidades
territoriales son de su propiedad exclusiva ,
sujetas al régimen de derecho público. En la
explotación de los recursos naturales re novables
y no renovables . las reglones en
las que éstos se encuentre n ubicados obtendrán
una parUclpaclón mayor en las
regallas .
m. OTROS PROYECTOS
CONSIDERADOS
Para el desarrollo de esta ponen cia se
han considerado adicionalmente los siguientes
proyectos. de acuerdo al reparto
realizado por la comisión de la mesa, para
mencionar los que guardan más directa
relación al tema :
Martes, 9 de abril de 1981 •
l. HERNANDO HERRERA VERGARA
Proyecto 124 . No trata en fonna directa ei
tema de recursos , ni hace énfasis en el
ordenamiento territorial. Los proyectos
revisados a la fecha que se enuncian a
continuación comparten la misma característica
que el que estamos comentando, a
menos que se realice n los comentarios de
excepción pertlnen tes _
2_ MOVIMIENTO ESPERANZA, PAZ Y
LIBERTAD (EPL). proyecto 120.
3. FRANCISCO ROJAS BERRY, proyecto
119. Aborda tangencial mente el régimen
territorial . salvo en lo relativo a la problemática
de las étnias; no se ce ntra en el
tema de recursos .
4. FABIO VILLA R. Proyecto 40.
5. AUGUSTO RAMIREZ OCAMPO y
OTROS. Proyecto 19 .
6. RAIMUNDO EMILIANI ROMAN . Proyect08.
7. ALVARO CALA HEDERlCH. Proyecto
70.
8. CAMARA DE REPRESENTANTES.
GUIDO ECHEVERRY. Proyecto 97.
9. CARLOS LEMOS SIMONDS. Proyecto
42.
lO. GUILLERMO PLAZAS ALelO. Proyecto
57 . Contempla un capitulo dedicado
al territorio, divlsl6D politlco-admlmatratlva,
en donde se Incorporan como
parte de la República los departamentos, las
áreas metropolItanas, las Provincias, los
municipios, las co munas y los dlstritos
especiales y la ciudad de Santafé de Bogotá
como distrito capital de la República.
AUl\que atiende los órganos Internos de las
entidades territoriales, no aborda el tema de
los recursos. -
11. JAIME FAJARDO Y DARlO MEJlA.
Proyecto 114 . El proyecto aporta un titulo
del territorio. la nacionalidad y la eluda·
danía, en donde se propone un ordena·
miento territoríal conformado por departamentos
, distritos y municipios o territorios
étnicos. a pesar de lo cual no se hace un
desarrollo de las comp etencias y de los
recursos que el ordenamiento impUca.
12. IGNACIO MOLINA GlRALDO. Proyecto
11 4.
13. IGNACIO MOLINA GlRALDO, Proyecto
108.
IV INICIA TIV AS
Adlclonalmente a los proyectos examinados
con mayor detalle en la presenle
ponencia y a los estudlados, se revisaron
varias inIciativas, entre las cuales queremos
subrayar las de: •
1. CASTRO JAIME. propuesta para un
nuevo ordenamiento territorial, febrero 15
de 1991.
2. FEDERACION COLOMBIANA DE
MUNICIPIOS. FESCOL_ FAUS_
3. VlCTOR RENAN BARCO .
De suyo las InIciativas y proyectos
mencionados, asl como otros tantos estudiados
, fueron complementados con la
revisión que se hizo acerca de las mesas de
trabajo oficiadas por el Gobierno Naclonal
en todo el territorio nacional, las cuales en
sus concl usiones . permitieron orientar una
actitud filosófica fundamental para InSpuar
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
, Martes. 9 de abril de 1991
Uesta del articulado que aqui se
presenta.
V. BALANCE GENERAL DE LAS
PROPUUT AS y IIOTIV ACION
DEL ARTICULADO
En este apartado de la ponencia. hacemos
• un balance de los proyectos e InJclativas
que hemos sintetizado atrás. a la vez. que
motivamos las consideraciones y el contenido
mlnlmo necesario que merece un
tratamIento de cará.cter constitucional
respecto de los recursos para las en tidades
tenitoriales. Es necesario insistir. en que
varios de los planteamientos realizados.
suponen decisiones de ésta y otras comisiones.
especialmente en lo relativo al
control fiscal. la participación comunitaria.
la hacienda publica. la intervención del
• Estado. y ni qué decir del ordenamie nto
tenitorial . la organización Interna de cada
nivel y las atribuciones que se les asigna a
sus órganos de administración. las competencias
por niveles admlnJstrativos. y el
régimen general tenitorial.
Los temas que afectan los recursos tenitoriales.
pueden enunciarse en los siguientes
términos. teniendo en cuenta que
de una u otra forma. todos ellos aparecen
tratados. parcial o totalmente en los distintos
proyectos e iniciativas presentadas:
1. POR EL LADO DEL G'ASTO
PUBLICO.
a. Bienes y servicios de competencia del
Estado : obras. servicios y fun ciones. papel
del sector privado .
b. Bienes y servicios a cargo de las entidades
tenitoriales. para cada uno de los
niveles tenitoriales y para sus asociaciones
• posibles .
c. Financiación preestablecida o libre
segUn Jos recursos generales que correspondan
a las entidades tenitoriales.
d . Sistema de relaciones fiscal es intergubernamentales
para establecer el estado
de CU6ntas entre los saldos de los niveles
superavl tarios del Estado con respecto a los
saldos por cubrir de los nive les deficitarios.
2. POR EL LADO DEL INGRESO
PUBLICO .
a. Cla,ses de Ingresos pu blicos.
b. Deade el punto de vista tributario.
- Dtfinlclón de la potestad tributaria y
sus alCAAces. a través de ella se desarrolla el
concepto de soberania fiscal .
- CtJmpetenclas tributarias por niveles
de gobierno.
- PrIncipios generales a los cuales se
atiene la tributación (coordinación . economia
. equidad. neutralidad . eficiencia.
transparencia).
- Papel de la comunidad en la defmición
de la carga .
c. Cará.cter de los bienes y rentas de las
entidades tenitoriales.
So PARA L06INGRESOS y GASTOS.
Para ambos elementos de las finanzas
• pUblicas ten1toriales es necesario establecer
las normas de operación del gasto publico
-
GACETA CONSTITUCIONAL
en materia de proceso presupues tal ; control
fiscal ; y contabilidad oficial.
LOS GASTOS PUBLICOS.
A. Nivel municipal
1. Competencias de gasto publico.
Desde el punto de vista de las competencias
de gasto publico tenitorial . deben
considerarse ante todo. las funcio nes. obras
o servicios que se les asigne a los di stintos
niveles tenitoriales. dado que cualquier
responsabilidad a cuenta de éstas. implica
necesariamente una responsabilJdad de
gasto. Hay alternativas distintas en los
proyectos e iniciativas examinados. Algunos
de ellos se esfuerzan en definir
competencias de gasto precisas. determinando
por ejemplo. que la salud y educación
son responsabilidad de los departamentos.
que la salud bá.sica y la edu cación
primaria es competen cia d e los municipios.
que las universidades so n com petencla de
las reglones. que la ed ucación es competencia
exclusivamente de la Nación. etcétera.
Nuestro énfasis en mencionar y ejempUflcar
con la salud y la edu cació n no es
menor. dado que estos se rvicios dete rminan
una buena parle de la asignación del presupuesto
nacional qu e directamente financia
estos servicios; también se financian
a través de lo que hoy conocemos como
situado fiscal; con parle del IV A a titulo de
retenciones co n destino a los FER: y con
recursos IV A que van a los departamentos
-cuando és tos directamente atienden
prestaciones socla les- o a las cajas departamentales
de previsión que atienden
prestaciones SOCiales; también los municipios
pueden asignar libremente rec ursos
de inversión IV A en construcc ión. dotación
y mantenimiento de ce ntros de salud.
puestos de salud. hospitales locales y escuelas
. Además de los rec ursos transferidos
existen recursos conientes de los pres upuestos
de las entidad es tenitoriales para
fmanclar estos servicios; rentas ce didas del
nivel nacion al a los departamentos; y otras
modalidades de financiación .
Hay que partir de una circunstancia real;
hoy dia en virtud a las normas de descentralización
ya se han definido competencias
a los munic ipios en un gran numero de
campos. co n fundamento en que las
transferencias por concepto de IV A -del
orden del 45.3% en 1992- y de un 50% del
situado fiscal de salu d. les permitirá.n
atender minim amente las respo nsabilidades
que les han sido asignadas. Todas
esas competencIas tienen que ver co n
servicios bá.slcos del orden local y es muy
poco lo que se puede añadir a la lista. salvo
la educación preesco lar . bá.sica prim aria.
secundarla y medi a vocacional. En este
orden de Id eas varios pro yec tos sugie ren
que sea cual fuere el nuevo orden de participación
e n las rentas nacionales. los
municipios segulrá.n rec ibiendo un volumen
mlnlmo de transferencias equivale nte
al qu e hoy se les asigna.
Igualmente. gran cantidad de proyectos e
iniciativas aceptan una especie d e clausura
general de co mpetencias. segun la cual. le
correspond e a los municipios atender los
servicios locales bá.slcos. determinando
inclusive qu e deben financiar lo que las
nonnas constitucionales y legales anteriores
les han señalado. salvo qu e a través
de diferentes mecanismos. el municipio por
via de la subsldtareidad solicite al depar-
Página I
tamento que asuma algun o o algunos de los
servi cios a su cargo.
De otra parle es cle rio que las competencias
pueden ser variables y esa varlabUtdad
dependerá. de otro aspecto adicional
que muchos proyectos de los expuestos
acepta: la heterogeneidad de los municipios.
sum ada a nuevas -o menoresresponsabUtdades
que en el futuro po r ley o
por constitución se les asigne.
La heteroge neidad se resuelve a través de
una ca tegori zación de muni cipios. de tal
suerte que por medio de ella se fiJará.n
funcion es diferenciales . cuestión que seria
Inocua reservarla a la Constitución. salvo
qu e ésta simplemente oriente con unos
criterios la mencionada categorización.
Simplem en te se acepta el papel de la categorización
como Instrumento idóneo para
reconocer las capacidades dlferenciales de
los municipios en atender los bienes. fun ciones
y servicios. y se establecen los criterios
de la misma. La categorización se rvirá
también para es'tablecer regimenes
administrativos diferenciales y pa ra
orientar una poli tlca compensatoria de
carácter fiscal .
La otra caracteristica de la variabilidad es
la dinámica de las funciones de Intervención
Estatal y la co nv eniencia futura de
traspasar mayores -o menores- responsabilidades
a los municipios. En este ord en
de Ideas. seria también Inapropiado y
demasiado rigido. a más de la cláusula
general de competencias. hacer una lista
exhaustiva de las funciones. obras o servicios
a cargo de los municipios. Por ello se
acepta comúnmente el dejar a una ley
marco . cuadro. o de carácter orgá.nico en
otros casos. defmlr las compete ncias generales
de las entidades tenitoriales. lo que
Implicará graduar a través de ella los recursos
que deberá transferirse les .
El punto e n donde los proyectos parecen
vacilar para fijar directamente las responsabilidades
es con respecto a salud y
educación. cuya asignación podria hacerse
directamente o no por constitución. St se
hace por constitución o por ley. no Importa .
lo que debemos garantizar respecto a los
recursos. es que si se decide responsabUtzar
a los municipios de estas com petencias. el
vo lumen de financiación se asegure. Por
co nsiguiente como iremos a demostrarlo
má.s adelante. la flexibilidad de la finan ciación
que se allegue a los municipios debe
ser tan amplia que permita Incorporar esta
u otras responsabilidades. dando suficiente
campo de maniobra a la ley y ate ndiendo a
un principio que sumariamente varios
proyectos presentan. en el sentido de que
las responsabilidades deben ser graduadas
a los recursos.
Finalmente. co n respecto al gasto mun
icipal. y en esa linea se encuentran varios
proyectos e Iniciativas. (basta co n mencion
ar los del doctor Carlos Holrnes y el de
la Federació n Colombiana de Municipios).
es necesario que la comunidad valide el
gasto que desea . sus prioridades y sea su
expresión la que permita lograr una eficiente
asignación de recursos . debiéndose
estimul ar la Iniciativa y empresa privada.
aunque los municipios podrán determinar
lo que má.s convenga.
Estos principios esperamos verlos refle Jados
en las competenciaS de gasto publico
municipal. o lo que es lo mismo. en las
competencias o responsabilidades que se le
determinen: sobre estas bases será posible
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
P6g\Da 12
articular adecuadamente el tema de los
recursos. En realidad aquí no se requiere un
articulo especial sobre competencias de
gasto público. puesto que ~I se sobreen·
tiende de acuerdo a las responsabilidades
que se atribuyan a los municipios y al
arreglo de los principios de subsldlareldad.
categorización. concurrencia. coordinación.
cláusula general de co mpetencias y fl exi·
bilidad que se incorpore en el texto con·
cerniente al régimen munici pal. Este texto
es premisa para nuestro trabajo y para
poder proseguir como a co ntinuación lo
hacemos.
Con respecto a los deparl1unentos. se
-. pueden seguir criterios análogos a los del
~ nivel municipal. aunque obviamente el
deparl1unento operará seguramente en un
contexto de complementaclón de servi cios
por efecto de la aplicación del principio de
':'''lUbsldlaridad; será delegatario de funciones ,í y servicios na cionales: le correspo nd erá
; prestar directamente ciertos servicios qu e la
Constitución y la ley le asigne; adelantará la
. coordinación e inmediación entre la Nación
y los m'1n ioplos en la perspectiva de pro· pen. un desarrollo armónico e in·
teg rritorio ; y ocupará buena parte
de lehclón en el apoyo financiero.
técnico y adm inistrativo a los municipios .
Estos elementos sin embargo. no van en
perjuicio de la necesidad de reco noce r la
autonomía administrativa y fiscal de estas
entidades. ni de enmarcarl os dentro de
determinadas compete ncias de gasto púo
blico y po r consiguiente. ampararlos con el
régimen general de carácter territorial qu e
debe ser co nstitucional y legalm ente de·
sarroUado.
2. La financiación preestablecida o
libre y el sistema de relaciones fiscales
lntergubernamentales.
Hemos estudiado atentamente todas las
fórmulas exp loradas en los distintos pro·
yectos acerca de las relaciones fiscales inte
rgu bernamentales y los sistemas de fi·
nan ciaclón qu e se han propuesto. preestablecidos
o libres pra financiar el gasto
municipal . Hay varias posiciones que se
observan y que deben ser sintéticame nte
c1aslficadas:
1) Se encuentra un bloque de proyectos
que Identlfica las transferencias intergu·
bemamentales de conformidad a co mo lo
ha ce el artículo 182 o de la codificación
consUtucional vigente. Es decir. en esa
linea de razonamiento se aceptan varios
supu estos. todos eUos a nuestro entender
deben reconslderarse para poder reco no ce r
las nu evas realidad es de la descentraliza·
clón del país:
a) El porcentaje de Ingresos que la Nación
distribuirá entre las entidad es territoriales
sobre sus Ingresos ordinarios. - ni más ni
menos que lo que hoy conocemos como
s ituado fiscal tal como lo reconocen sin
ambages algunos proyectos e InlclaUvas- .
es un resultado de la di strib ución de ser·
vicios a cargo de la Nación y sus enUdades
territoriales. que la Nación transflre para
garantizar qu e las enUdades territoriales los
asuman. Por tanto el situa do fiscal es
consec uencia de la distribución de com o
petenclas a cargo de tales entidades. Como
es obvio esta relación de causa (distribución
de co mpetencias a cargo de los territorios)
y consecue ncia (transferencia del situado)
es parcial y está hoy día superada . Ello por
vartas razones. entre las que sobresalen :
-El situado fiscal financia exclusiva·
GACETA CONS11TIJClONAL
mente los gastos de funcionamiento de la
educación prtmarta y la salud.
-La educación está nacionalizada -años
de 1960 y 1975- luego la mayor propor·
clón del situado fiscal (las dos terceras
partes) atiende es un servicio a cargo de la
Nación y no de las enUdades territoriales .
-Hoy en día el IV A es una transferencia
más Importante que el situado y es con·
secuencia de la asignación de un impuesto
especlfico. no de los ingresos ordinarios de
la Nación. Igualmente es resultado de la
asignación de unas determinadas compe·
tenclas a los municipios .
b) La base de liquidación del situado fiscal
es inadecuada. cuando se toman en con·
slderación los ingresos ordlnartos de la
Nación (los cuales son iguales a los Ingresos
co rrientes nacionales menos las rentas de
desUnaclón especificas); esto por cuanto las
rentas de desUnaclón es pecificas han
acabado por deprtmlr la base de liquidación
de la transferen ci a. en la medida en que
han Ido en aumento; además su contabi·
llzació n es poco clara ; finalmente. en ciertas
etapas se han reducido los gastos de salud
y educación aportados por medio del si ·
tuado . cambiando Ingresos de la c1aslfi·
caclón de recursos corrientes del presu·
puesto para llevarlos a recursos de capital.
circunstancia que también deprtme la bas e
de cálculo del situado fiscal .
2) Otros proyectos y aún algunos de los
que propenden por la transferencia del si·
tuado fiscal . manUenen la transferencia del
IV A y proponen s u Incremento por vía
co nstitucional . hasta alcanzar cifras del 85.
el 90 y el 99 por cie nto o el 100 por ciento
inclusive: En ciertas propuestas el monto
creci ent e de la transferencia del IV A implica
abiertamente que con ella se financien los
gastos de salúd básica y edu cación pri·
marta. Los aspectos tratados en estas
propuestas son de una doble natural eza:
a) Aplicación de los gastos del si·
tuado fiscal a salud y educación.
Si los recursos del situado fiscal deben
aplicarse a salud y a educación como hasta
hoy dia ocurre. será necesari o precisar que
el incremento del IV A no será el qu e fi·
nancle tales gastos. dado que el mayor valor
del IV A se dirigirla simple mente a finan ciar
el co njunto de respo nsabilidades de in ·
versión (y no de funcionamiento de salud y
edu cació n) que se han traspasado a los
muni ci pios por normas legales entre 1986
y 1991. All i sigue habiendo un gran défi cit
de finan cia ción y la mayo r transferen cia
debe orienta rse preferibl emente a soste ner
esos gastos deficitarios .
El situado fiscal. de mantenerse la
transferencia conjuntamente con la del IV A
debe seguir res pondiendo por la financia·
clón de los gastos de funcionamiento de
salud y educación. Para que la educación se
financie a cuenta de los municipios. se
requiere por lo menos el 20% de los in·
gresos corrientes de ia Nació n. En tal por·
ce ntaJe se consideran Incluidos la educa·
ción prlmart a y secundaria .
¿Po r qué la educación primarta y se·
cundarta y no solamente la primaria? El
documento Co npes sobre la políUca edu ·
caUva para el cuatrie nio 1990·1994 . re·
clente ment e aprobado por el organismo.
establece las sigui entes consideraciones:
"la actual división entr e establecimientos
de educación primarta y esta blecimientos
de educación secundaria . qu e se da espe·
clalmente en el sector oficial. di sminuy e la
cobertura y tiene efectos negatlyOlIlObre la
calidad de la educacIón. La InterruPd6n del
paso normal del 5 o al 6· grado eaUmula la
deserción y causa dlflcultades ~
y administrativas en ambos nlvelea. lite
paso traumático de la prtmar1a a Ia'~.
cundarta pe.rjudlca especialmente a 't.
niños de los hogares más pobres" .
Por ello el documento Conpes concluye I
en una de sus estrategias: "Integrar la
primarta y la secundar1a en establect.
mlentos únicos . con tamallos que perrntt~
la dotación de apoyos admlntstrativQ8 -,
pedagógicos". Además. por el lado de 'Ií
salud básica . el 50% del situado flscaJ que
se destina a esos gastos se ha ordenado
munlclpalJzarlo por una norma legal del
año de 1990 (ley 10).
Así las 'cosas . si las competencias en 1Ii.
lud básica y educación son municipales. lo
lógico es que el situado se m unlclpaJtce. •
excepción hecha del 50% del situado flscaJ
que va a los departamentos para financiar
la salud en los niveles dos y tres de como
pleJldad ; o también excepción hecha
cuando por efec to de ia subsldlartdad el
departamento asuma la salud básica o la
educación básica por la imposibilidad que
tengan los municipios en hacerlo (por
ejemplo. de acuerdo con la categortzaclón u
otras razones establecidas por la Consti. •
tu ción o la ley) .
b) El porcentaje a tranlferlr por I Impuesto alas Yentas.
Dado que el porcentaje a transferir por
conce pto de impuesto a las ventas se In·
crementaria por co nstitución en un periodo
de tiempo qu e podria ser del orden de cinco
añ os. o algo más . es necesari o llegar a un
acuerdo sobre los criterios más ópUmQS
para fijar ese porcentaje. Esto es. definir si
es el 85%. el 90% . el 99% o el 100% . El
Incremento que se ordene deberá respetar
los beneficiartos distintos a los municipios
por co ncepto de impuesto a las ventas . dado'
qu e la realid ad es que a partir de 1992 se
transferirá a los municipios el 45 .3% y no el
50%. Eso supone que se respetarán otros ,
beneficlartos de la transferencia como el
Geográfico Agustin Codazzi . la ESAP y las
Cajas de Previsión Departamentales . Sólo el
0.5 % qu e se reparte entre las actuales In·
tendencias y comisarias se distribuirla
adicio nalm ente entre los municipios de
menos de 100.000 habitantes. segura·.
mente. dado que estas entidades pasarán a
ser departamentos . Por lo tanto en el mejor
de los casos estamos hablando para 1992
de un 45.8% de transferencia para los
municipios . sie ndo el total transferido de
50% .
El monto que se In crementarla. depende
también de que la nación deje efectuar
dir ec tamente ciertas responsabtlldades que
ya pasaron a los municipios. además de que
restri nja otros gastos innecesarios en favor.
de que las municipalidades ganen CSQS
recursos via el mayor Incremento del IV A.
Es necesario. cualquiera sea el porcen·
taje. que la nación se siga apropiando un
porcentaje del IV A. no sólo para que cubra
los gastos administrativos en que Incurre
por la administración del impuesto (U·
quldaclón . recaudo. cobro. auditarla.
aplicación del régimen sanciona torio). sino
porque . tendrá un estimulo cierto para
hacerlo con eficiencia; además. al cabo dei
Uempo en que se cause el mayor valor de la
transferen cia . podrá haber la libertad para .
ev aluar la conve niencia de su Incremento
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Mer\8I. 9 de abril de 1991
final. previas las consideraciones sobre la
situación de las ftnanzas pübllcas nacionales
(aminoramiento del déficit fiscal. situación
externa. endeudamiento pübllco.
entre otras) _
3) otros tos propenden porque
haya una ü transferencia sobre los
Impuestos que son propiedad de la nación
(en estricto sentido los Impuestos son
propiedad del Estado y sólo hay Impuestos
nacionales) o so'!lre sus Ingresos co rrie ntes
totales- Ya no se tendrian dos transferencias
distintas . la del IVA y la del situado fiscal .
sino una ünlca transferencia territorial . La
verdad es que esa fórmula adol ece de una
desventaja. a pesar de sus mütiples bondades:
ésto es. que al fundir en una misma
bolsa de recursos la base del cálculo de la
transferencia. en donde se encuentran
Ingresos Inestables como los del comercio
exterior y aun el de renta y com plem entarios.
cualquier dec isión de cambio de
éstos tributos afectaria instantáneame nte
los recursos seccionales y local es. co m plicando
aÜD más el alcance de los Instrumentos
tributarios frente a los mültiples
propósitos de la Hacienda Pübllca (estabilidad
. crecimiento. eficiente asignación de
recursos y equidad): habida cuenta de que
la elasticidad ingreso de los otros tributos
distintos al de renta no parece tener un
comportamiento tan significativo co mo el
del fV A. o bien son más inestables en su
transcurso histórico. Una cuestión adicional
que complicarla la situación. es la de que
los criterios para asignar los recursos de
una única transferencia se harian demasiado
diversificados y complejos. puesto
que esos recursos atienden diferentes ftnes.
siendo los de educación y salud objetivos de
gasto que pueden ser examinados co n
criterios particulares y especiales. Final mente.
la verdad es que durante mucho
tiempo . la financiación de la salud y edu cación
reclama persistencia y continuidad
en el tiempo. en forma estable y sostenida.
Estas consideraciones. nos llevan a la
convicción de apoyar la linea de varios de
los proyectos planteados que dejan Intacto
el situado flscaI al lado de la del IVA . sin
propugnar por su fusión en una única
transferencia territorial (Partido Social
Conservador. AlIanza Democrática M-19.
Gobierno Nacional. Jesüs Pérez Rublo.
Antonio Galán. etcétera) .
4) Hay una marcada ausencia en los
distintos proyectos en el sentido de establecer
unas orientaciones generales para un
sistema de relaciones fiscales Intergubernamentales:
por lo tanto. están ausentes de
regulaCión el crédito. la cofmanclación. la
colnverslón. la compensación flscaI y las
rentas ce didas . Es más. los mecanismos de
relaciones fiscales intergube rnamentales
han tenido un Significativo proceso de diverslficación
y comp lejizaclón e n desarrollo
del proceso de descentralización administrativa
que el país ha vivido en el ültimo
quinquenio. Estas nuevas realidades fiscales
deben ser tenidas e n c uenta en la
Carta Fundamental. la que debe establecer
unos propósitos básicos a alcanzados por
los distintos Instrumentos de finanzas. Este
reconocimiento nos lleva a la necesidad de
crear un nuevo articulo en la Constitución
que atienda el tema propuesto. en cuanto a
los criterios orientadores. dejando a la ley la
OexlbUldad necesaria para su posterior
tralamlento V desarrollo.
GACETA CONSTITUCIONAL
5. Las transferencias realizadas a las
entidades territoriales. una vez efectuad as
deben ser respetadas. En este as pecto e n un
buen nümero de proyectos se e nfatiza en la
necesid ad de co nservar el articulo 1830 de
la codificació n co nstitucional actual. fijando
dos criterios adicionales:
1) Hace r prohibitivos los gravámenes
munici pales sobre las rentas y bienes de los
departamentos y sus entidades descentralizadas.
a fin de ev itar un a indeseab le
co nfu sión trtbu tarla. to da vez que al nivel
departamental co rresponden funciones de
carácter público que represe n tan significativa
Im portan cia para el desarrollo de los
habitantes del territorio de cad a una de las
jurisdicciones munici pales y para éstas
ültimas en tanto entidades territoriales. En
esa medida es Indeseable que el nive l
municipal grave los bi enes y rentas de los
de partamentos y sus entidades descentralizadas
correspondientes.
11) El reconocimiento del derecho que
asiste a las entidades terrltortales para
participar de rentas nacionales. en los
términos en qu e lo establezca la Constitución
y la ley. ej erciendo sobre ellas
autónomamente el control fiscal.
6) El con cepto mismo de trasferencias es
peyorativo. toda vez que son los habitantes
del territorto nacional y por consiguiente de
las entid ad es te rri toriales los que contrtbuye
n a gene rar los impuestos nacionales.
Por tal motivo. en el texto se observa el
prtnclpio de referirse a participaciones en
rentas nacionales y nos hemos abstenido de
utlllzar el término de transfere ncias. Con
ello queremos además desarrollar otro
prtnclplO fundamental. esto es. que el dere
cho de participació n e n esas rentas confiere
autonomia a las entidades territortales
para su manejo y a dministració n . aunque
dentro de los propósitos que deben perseguir
las relaciones fiscales intergubernamentales
.
7) Los criterios de distrtbución del situado
fiscal entre las distintas entid ades
territo riales han sido dive rsos en los proyectos.
El concepto de necesi dades básicas
Insatisfec has Indudabl em ente debe se r
incorporado al articulado. toda vez que lo
c onsideramos de vital importancia (l a
mayor parte de los pro yectos lo contempla).
La determinación de los porcentajes precisos
implica un cálculo difi cil de realizar.
toda vez que la excesiva ponderació n de
este ültirno c rtterio podria ser perjudicial
para un gran nüm ero de departamentos del
país. especialmente de aquéllos qu e han
sido eficie ntes en el pasado para el manejo
de los servicios e inversiones conduce ntes a
la elevació n de la calidad de vida de la
població n . Aunque e n el proyec to de articulado
se es tablece un porcentaje de
ponderación para este factor directamente
por via constitucio nal . cabe a la com isión
consider ar si se Incluyen o no los porce ntajes:
y de Incluirse. si la valoración de los
co mpo nentes resulta a s u Jui cio a dec uada_
LOS INGREOS PUBLICOS
Los principios de tributación. la
potestad y las competencias tributarlas.
Del lado de los Ingresos pübllcos. en el
cual puede considerarse e l tema ya tratado
de la participación en las rentas nacional es
Página 13
por parte de las entidades terrltortales. los
diferentes proyectos presentan prtnclplos
ge n erales sobre la tributación. que a
nuestro Juicio obedecen más dire ctamen te
al capitulo de la Ha cie nda püblica. aunque
con obvias repercusiones sobre el sistema
de financiación regional. secclonal y local .
En los proyectos se menciona a menudo
la Justicia. la equid ad. y la progresivldad
como criterios básicos de la Imposición. la
cua l es tratada como una r esponsabUldad y
un deber. En otro pro yecto se propone que
sean los Impuestos directos los que de
preferencia adopten las entidades terrltortales
(Aida Abello y Alfredo Vásquez C.).
Además se Instituye en otro proyecto la
Jurisdicción coactiva como recurso de cobro
forzoso de los Impuestos ade ud ados (Antonio
Galánl .
Consideramos adecuado que en el titulo
de la Hacienda. en forma coordinada con la
comisió n V .. se propongan unos critertos
generales de tributación: además deberán
defini rse los órganos competentes para
establecer los trtbutos. atri bu ción que se
asigna generalmente a los organismos co legiados.
en tiempo de paz (Congreso.
Asamblea y Concejos).
Como prlnciplgs generales de la tributación
pueden considerarse : la equidad
tanto horizontal como ve rtical de los graváme
nes: la neutralidad y el beneficio colectivo
que se es pera del pago de las contrtbuclones
y tributos de parte de los
aportantes: la simplicidad: y la capacidad
co ntributiva. A estos principios generales.
pero especialmente válidos para el caso de
los diseños trtbutarios de las administraciones
departamentales y municipales.
deberá añadirse la coordinación trtbutaria
que debe existir entre los gravámenes cobrados
por los distintos niveles de Go -
bierno . .
Relacionada con estas mat~tias. se encuentra
la cuestión de a quién co rresponde
la potestad tributaria: actualmente como se
sabe ella es de la excl usividad del Congreso
nacional . de tal manera que es a él únicamente
a qulen le compe te la creación
válida de los impuestos. a pesar de que los
impuestos c reados puedan ser establecidos
por las Asambleas departamentales y los
Co ncejos municipales. A este respecto vale
la pena considerar que cualquier regulación
sobre autonomia fiscal territorial. debe
atenerse a los siguie ntes critertos:
1) La capacidad de las entidades territoriales
para fijar trtbutos está limitada en
todo caso po r la Ley. en lo concerniente a la
definición de trtbutos existentes. criterios
generales de administración de los mismos.
bases gravables y tarifas.
ti) Los municipios y demás entidades
territortales podrán establecer gravámenes
distintos a los del régime n ord in ario o sobretasas
que operarian sobre algunos impuestos.
que le serían de su propia compete
ncia. para la finan ciación temporal de
sus Inversiones V proyectos.
111) Existiria un régimen trtbutario bastco .
de carácter uniforme para todas las entidades
terrltortales. pero podrian coexistir
reglmenes impositivos diferentes. co mo
resultado de la autonomia trtbutaria. que
implicarla un tratamiento impositivo dls-
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
~na'4
to para personas ubicadas en diferentes
¡nitOrlos -reglones, sec ciones o munl Iplos
del país-o
Iv) Las facultades legislativas que even ·
ualmente delegue, a petición de los entes
enitorlal es el legislador nacional , o las qu e
lirec tamente la Ley fa culte ordinaria o
,xtraordinariamente a las Asambleas de·
larlam entales , podrian cobijar prec isas
nate rias lmposi tl vas , cuando asi se con·,
;idere conve nie nt e.
fuera de estas formulaciones de carác ter
{eneral , pero de implicaciones prácticas
fTlportantes, será muy dificil det erminar
~ue la potestad tributarla quede Indlstln illIJlente
ubica da en cada nivel territorial ,
Hado que ello podria llevar a un desco·
yuntamiento del sistema tributario en su
conjunto; la armoni zación del s istema
lmpositivo ha Ido construyé ndose lenta
pero seguramente en el pais.
Por otra parle el tratamiento constitu·
clonal que se le dará a las demás co ntri·
bu clon es, tarifas e ingresos públicos , incluido
el crédito, qu e corresponde también
a la Hacienda Públi ca, pero qu e tiene
Igualment e lmplicaciones direc tas sobre el
te ma te nitorial, nos ll eva a llamar la
atención sobre la neces idad de dar mayor
injerencia a las autoridades seccionales y
locales en la dete rm inac ión de sus sistemas
de fman claclón. En és te com o en otros
campos de la fin ancia ción . deben bu scarse
los mecan ismos para permitir qu e la comunidad
directament e valide los niv eles de
financiac ión más condu ce ntes, según la
aspiración de la mism a para qu e se le
presten dete rmina dos bi enes y servi cios
públi cos.
LAS NORMAS DE OPERACION DE LOS
INGRESOS Y EL GASTO PUBLlCOS
De conformidad co n los criteri os ge nerales
señal ados res pecto a las dlm enslones
que deben tener tratamiento constitucional,
se encuentran las norm as de operación del
gasto público, las cuales en realid ad pueden
ser extendibles en este aspecto a los ingresos
de las entidades territoriales.
El gasto e ingresos públicos deben ser
regulados por las normas orgánicas de l
presup uesto naclo~al en su manejo de
programación , aprobación, prese ntación,
ejecución , evaluación y control. Constitucionalmente
es necesario establecer por lo
menos lo s siguientes principios generales:
1) La Ley orgánica del presupuesto debe
definir los principios com unes aplicables a
los tres niv eles de gobierno so bre la gestión
presupu estal y las facultades reglamenta rias
que tendrán las entidades tenitoriales
sobre la materia, garantizando la armonia
del presupuesto con la parte operativa o
programática anual de los planes de desarrollo
económico y social y de Inversión
en obras pú bllcas.
11) La armonización de la Inversión pública
de los tres niveles de gobierno y la
forma como se dará prioridad en la co nformación
del presupuesto nacional a las
reglones, secciones y municipios del pais;
es asl co mo se permItirá la Injerencia de la
comun idad en los niveles territorial es para
la formac ión de sus pr esup uestos respec llv()
s.
111) Lo períodos fis cal. contabl e, de eva-
_·_--~ _ "_AI
GACETA CONSTITUCIONAL
Iv) La correspondencIa entre la programación
y ejecución presupuestal .
v) La conformación tenitorial del presupuesto,
especialmente el de Inversión .
tomando a cada sección del país como la
unidad de agregación de la programa ción
presupu estal, cuestión válida no solam ente
para la presentación del presupuesto, sino
también para su discusión , aprobación ,
eJecución , segulmlento y control.
Para el nivel municipal , las Juntas administradoras
locales deberian tener InJeren
cia dire cta en la formación y disposi ción
de parte del presupues to muni cipal.
Igualmente ocurrir á a nivel departamental
con la participa ción muni cipal o pro vincial
en la determina ción eficiente de asignación
y ej ec ución de los re cursos .
Por el lado del control fiscal . es indispensabl
e dar autonomia para su ejercicio a
las entidades tenitorial es. respecto de los
bienes y re cursos propios, como de las
rentas nacionales en las cual es se ordena su
participación , constitu cional y legal.
Tambi én en este caso la Ley fijará unos
crit erios o prin cipios generales para supeditar
su ejercicio común en los di stin tos
niveles de gobierno. La ori entac ión del
co ntrol fiscal será de resul tados, orientado
a la verificación de la eficacia, eficiencia y
economia; no habrá en ningún caso co ntrol
previo; ni tampoco el control fiscal eje rcerá
funciones de admi nistració n disti ntas a las
inh erentes a su pr opia organizació n. Esta es
una necesidad bien se ntida de las entidades
tenito ri ales, que po r supuesto, contri bu ye
dec ididam ente- al fortaleci miento de los
tenito ri os en un se ntido in tegral .
Por su parte la con tabilidad ofi cial. no
debe ceñirse única mente a brindar el sopo
rte o registro de las distintas operac iones
finan cieras, sin o qu e debe abarcar los sopo
rtes necesarios para el seguimiento fi.slco
de los proyectos de inversión que se desarroll
en en ca da uno de los nive les de la
administración, permitie nd o el acceso al
co ntrol civlco y co munitario.
OBSERVACIONES FINALES
Los aspectos que a nuestro Juicio deben
ser regu lados constitucionalmente, ti enen
un su puesto fundamental. consistente en la
necesidad práctica y filosófica , de reo rd en ar
las fi nanzas públicas del Estado en su
co nju nto. Ello por cuanto los diag nósticos
de fi nanzas que se han realizado en la última
década en el país , asi como tam blén la
evidencia empírica lo indica, permiten estimar
que se ha generado históri came nte
una situación decididam ente Injusta . esto
es, que el gasto público está co nce ntrado
\ fundamental mente a favor del nivel na ·
cional. por lo menos en un 75% del total del
gasto realiza do por las adm Inistraclo nes
públicas globa lment t Y ni qu é decir de los
hondos desequilibrios en la di Stri bUCión de
las co mpete ncias fiscales y por consigui ente
en el co mportamiento diferencial de las
elastic idades de los Impu estos con res pecto
al ingreso nac ional. que arroja guarismos
demasiado bajos para los tributos secclonales
y locales. por oposic ión y en contraste
con los tributos nac ionales.
Esta situación no sólo Induce grande
ineficiencias en la gestión del gasto , sino
también genera serias distorsiones en la
asig na ción de los recur sos y co ntribuye a la
falta de transparencia fiscal. a la ause ncia
de -uoe.rvlslón v co ntrol ci udadano . e In cide
Martes, 9 de Ibril de 191'
negativamente en la cultura Imposltlva de
los contribuyentes, cada vez menoa covencidos
de las bondades de la contrlbuctón
que legalmente están obligados a realizar,
estimulando la evasión, eluslón y pereza
fiscal generalizadas, a pesar de los esfuerzos
de los sujetos activos que nos han acostumbrado
en muchas ocasiones a un esWo
de administración por norma , a la postre
limitada e ineficaz .
No hemos querido atiborrar este informe
de la pon encia ante la comisión de cifras,
pero en su inspiración eUas siempre estuvieron
presentes como soporte del diagnóstico
previo realizado y como referentes
de las propuestas ; hemos creido más
oportuno tradu cir en este informe el marco
teórico y filosófico que inspira el articulado ,
con la convicción de que será más úttl que
la fria presentación de los datos , los cuales
quedan reservados para su amplia discusión
al momento del debate reglamentario
de la ponencia .
VI, PROYECTO DE ARTICULADO
Las cons id eraciones an teriores nos han
ll evado a propugnar por un conjunto de
articulos armónI cos y coherentes entre si
cuyo te xto es el sigu ien te:
Articulo A, Del sistema de relacione.
fiscales Intergnbemamentalel, El siso
te ma de relacion es fiscal es intergubernamentales
está conformado por la participación
de las enti dades tenitoriales en las
rentas nacionales, en los recursos del
crédito que se les asign e, en el gasto público
nacional orientad o a la cofinanciaclón y
coinve rsl ón de proyectos y en otras modal
id ades de ces ión de rentas o de compe
nsación fiscal . Para el establecimiento de
dicho sistema se considerarán todos o algunos
de los si guientes propósitos:
a) La efi ciencia administrativa y el esfu
erzo fiscal de las entidades territoriales.
b) La compensación de las diferencias de
cap acidad de co ntribución entre las entidades
tenitori al es.
c) Las regl as de partic ipación de las entidades
teni torial es en los organismos
nacionales a quienes se les confie la ad ·
mlnlstración del crédito relativo a los ser·
vicios, funcio nes y obras qu e les corres·
po nde atender.
d) La asociación de las entidades terri ·
toriales entre si y con la Na ción o sus entidades
desce ntralizadas, para el meJo·
ramiento de la eficacia y efic iencia en la
prestación de los serv icios o en el cumplimiento
de sus funciones.
e) Los costos de las co mpetencias que les
co rresponde atender, a fi n de suplir la s
neces idad es básicas Insatisfechas.
Ar ticulo S, Situado fiscal, Corres·
ponde a los departamentos y distritos es- •
peclales una participación min lma del 20%
en los ingresos co rrientes de la Nac ión, para
la atención de los servicios de educación Y
salud a cargo de sus municipios y de los
Distritos Especiales. asi como para la
atención de estos servicios que aq uellos
directame nt e atiendan. de acuerdo con el
Estatuto Orgánico de las Entidades Territoriales.
Primera alternativa para el seg un do Inciso.
El 20% de esta asignación se distri bu irá
por partes Iguales entre los departame ntos
y distritos ; el 30% de acuerdo al número de
•
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
tbIIeS. 9 de abril de 1991
habitantes con neceslades básicas Insatls·
fechas en educación y salud: y el resto en
roporclón a su poblacIón. La Ley podrá
~tablecer otros criterios para su asignación
a los munlctplos de acuerdo al articulo A y
el gtro directo de los recursos a éstos.
La base de población y la configuración
de los demás Indicadores establecidos para
efecto de la asignación de estos recursos.
será suministrada anualmente de acuerdo
con las proyecciones y cálculos. realizados
por el organismo Institucionalmente en·
cargado de llevar las estadistlcas generales
del pals. de conformidad con la Ley Oro
gánlca de las Entidades Terri toriales.
Sepllda altenaaU.... para el segundo
iDdlO
Esta asignación se distribuirá en atención
:¡] número de habitantes con neceslda~es
básicas Insatisfechas en salud y educaclon:
por partes iguales entre los departamentos
y dlstrltos: y en proporción a la población
de los distintos territorios. La Ley podrá
establecer otros criterios para su asignación
a los municipios de acuerdo al articulo A y
el giro directo de los recursos a éstos.
Tercera altenaaUva para el segundo
iDdIO
El veinte por ciento de esta asignación se
distribuirá por partes Iguales entre los
departamentos y distritos: el cuarenta por
ciento de acuerdo al número de habitantes
con necesidades básicas Insatisfechas en
educación y salud: y el resto en proporción
a su población. La Ley podrá establecer
otros criterios para su asignación a los
municipios de acuerdo al articulo A y el giro
directo de los recursos de éstos.
Artículo C.' Derechos sobre los bienes y
ren tas territoriales. Los bienes y rentas
. de las entidades territoriales son de su
propiedad exclusiva: gozan de las mismas
garantlas que la propiedad y centa de los
particulares y no podrán ser ocupados sino
en los mismos términos de la propiedad
privada.
La Ley o el Gobierno nacional. en ningún
caso. podrán conceder exenciones ni tra·
tamientos preferencial es respecto de de·
rechos o impuestos de tales entidades ni
imponer a favor de la nación o entidad
distinta recargos sobre sus rentas o las
asignadas a ellas.
Los municipios no podrán gravar los
bienes. rentas o Ingresos de los departa·
mentos ni de las entidades descentralizadas
dependientes de éstas.
Cuando se ordena una participación o
cesión. total o parcial. en favor de las en·
tldades territoriales. el Congreso o el Go·
biemo mediante decretos con fuerza le·
glslativa no podrán revocarla. disminuirla.
en forma alguna ni cambiarle su destina·
clón.
Las entidades territoriales tendrán de·
recho a recibir cesiones y participar en los
recursos nacionales. asi como a ejercer el
control fiscal sobre ellos. en los términos y
condiciones que definan la Constitución y
la Ley.
Artículo D.· Participación en el Impuesto
a las Ventas - [VA - o Para la atención de los
servicios públicos locales y de la InfraesI
tructura básica que se asignen a los municipios
y distritos. la participación que
GACETA CONSTITUCIONAl.
corresponderá a los municipios en el impuesto
a las ventas - IVA- será como
minino del 80%. aunque podrá incrementarse
hasta un porcentaje superior de
acuerdo con la Ley. la cual. para estos
efectos podrá ser de Iniciativa del Congreso
y fijará los criterios de distribución entre las
entidades territoriales de acuerdo al articulo
A.
Parágrafo transItorio.· El Incremento
de la participación de que trata el presellte
articulo será progresivo. de acuerdo con' la
ley. y deberá causarse plenamente en el año
de 1997.
Artículo E.· Atribuciones del ' Gobernador.
Son atribuciones del gobernador:
a) Presentar oportunamente a la Asamblea
el proyecto de ordenanza sobre presupuesto
de rentas y gastos.
b) ...
Articulo F.· Atribuciones de la Asamblea
Departamental. Son atribuciones de la
Asamblea Departamental:
a) Aprobar. por Iniciativa del gobernador.
los planes sectoriales de Inversión departamental:
b) Expedir el presupuesto de rentas y
gastos del departamento. con base en el
proyecto presentado por el gobernador.
c) Reglamentar el régimen de control
fiscal departamental. de acuerdo con los
principios establecidos por la Constitución
y la Ley.
d) Adoptar los tributos necesarios para el
cumplimiento de las funciones depariamentales
de conformidad con la ley marco.
e) ...
Articulo G.· Atribuciones del alcalde.
Son atribucIones del alcalde:
a) Presentar oportunamente al Concejo
Municipal el proyecto de acuerdo sobre
presupuesto de rentas y gastos.
b) ...
Artículo R.· Atribuciones del Concejo.
Son atribuciones del Concejo:
a) Decretar los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones de con·
formidad con la ley marco.
b) Reglamentar el régimen de control
fiscal municipal. de acuerdo con los pnn·
ciplos establecidos por la Constitución y la
Ley.
c) Expedir anualmente el presupuesto de
rentas y gastos del municipio. con base en
el proyecto presentado por
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