V LI ~ REPUBLICA DE COLOMBIA 11 ,
GACETA CONSTITUCIONAL
N'28 Bogota, D.E., miercoles 27 de marzo de 1991 Edici6n de 24 paginas
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
HORACIO SERPA URIBE
Presidente
ANTONIO JOSE NA V ARRO WOLFF
Presidente
ALVARO GOMEZ HURTADO
Presidente
JACOBO PEREZ ESCOBAR ALVARO LEON CAJIAO
Secretario General Relator
RELATORIA
NOTARIOSDE
FE PUBLICA
Proyecto de Acto Reformatorio
de la Constitucion Politica de Colombia
NQ l16
AUrOR: LUIS GUILLERMO NIETO ROA
(Pagina 2)
REGULACION SISTEMA
FINANCIERO
Proyecto de Acto Reform.atorio
de la Constitucion Politica de Colombia
NQ 117
AurOR: LUIS GUILLERMO NIETO ROA
(Pagina 4)
SUSPENSION
PROVISIONAL
Proyecto de Acto Rerormatorio
de la Constitucion Politica de Colombia
NQ 118
AurOR: JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO
(Pagina 24)
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
''cI0 • 2
Proyecto de Acto Reformatorio
de la Constitucion Politica de Colombia
Par el cual Ie modlflCUI 101 utica-
10e 40 '1 188 '1 Ie aatoriaa la creacl6a
de loa aatutOl de fe p'libUCI_
La A_bleaKaclow Coaltltayeate
DECRETA
Articulo Prlmero_- Adlcl6nase al articulo
40 oie la ConsUtucl6n PoliUca el slgulente
Inclso:
"La ley establecenl. los requlsltos para
que los abogados Inscritos puedan actuar
como notarios de fe plibllca y seiialara las
condiciones para su eJerclclo. Todo abogado
que cum pia los requlsitos establecidos
tendra derecho a ser reconocldo como no tario
de fe pliblica ".
Articulo Segundo.- EI articulo 188 de la
ConsUtuci6n PofiUca quedara asi:
"Co mpete a la ley la creacl6n y supresl6n
de circulos de registro y la organiza·
ci6n y reglamentacl6n del servlclo publico
que prestan los reglstradores.
Todo acto 0 contrato entre particulares
para el qu e la ley eXIJa la solemnldad de la
escritura publica se extendera ante los
notarios de fe publica y se registrara. SI una
de las partes es una persona juridica de
derecho publico. se reglstrara directamente.
En los municlplos en los que no huble·
re abogados reconocldos como notarios de
fe publica. actuaran como tales los alcaldes
o los Juec es.
Articulo Tercero.- (Transitorio).- EI goblerno
. en un plazo no mayor de dos aiios.
organlzara el se m clo de reglstro de Ins·
lrum ento s prl va dos y eJecutara 10 necesar io
para que todos los actos 0 co ntratos que
hoy se cumplen en la s notarias puedan
reallzarse ante los notarios de fe publica y
en la Reglstraduria Naclonal del Estado
Civil. segu n el caso .
EX PO SICION DE MOTIVOS
Senores Constltu ye nt es:
La fun cl6n notarial es ante todo un a
funcl6n testimonial . EI notarlo slmpl emente
da fe de qu e tu vo ante si a la perso na qu e
susc rlbl6 un acto 0 co ntrato y que la firm a
que eslamp6 es la propla. Para el cum ·
pllmlc' nt o de esta fun cl6n no se rcqul err
Titulo: NOTARIOS DE FE PUBLICA
Autor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA
sino autoridad moral. la que no se conflere
por el nombramlento que el goblemo hace
a una persona como empleada publica. sino
por el reconoclmlento de la socledad de las
cualldades de esa persona para servlr como
testtgo call/lcado.
Con la evolucl6n de la aCUvldad notarial
. se ha pretendido tamblen que los notarios
actuen como asesores legales de
qulenes concurren a extender documentos
o celebrar contratos. Por «!st~. se ha vuelto
forzoso que sean abogados.
Adiclonalmente. se les ha dado a los
notarios la guarda de los documentos que
ante ellos se exUenden. Es el protocolo de
las notarias .
EI origen de los notarios como unicos
depositarios de la fe publica fue entre no·
sotros emlnentemente comercial. La Corona
espanola. en una deCision que desvirtuaba
la esencla misma de la funci6n
tesUmonial pero que tenia razones de arbitrio
de recursos. ponia en venta por reo
mate dichas posiciones. Ganaba no quien
reuniera meJores condiciones de honorabilidad
y cre dibllidad sino el mejor postor.
EI ganancloso no tenia obligaci6n de dar fe
por constancla personal y directa ; podia
delegar en un subalterno y hasta arrendar
su funci6n notarial.
Este origen viciado de las notarias desconocl6
el princlplo cardinal de la certifi·
caci6 n de fe publica. conslstente en que una
persona de reconoclda calldad actuaba
;omo testlgo personal y directo de un hecho
y daba fe del mlsmo . para co nvertlrla en un
simple negocio.
En la mayoria de los paises. especialment
e en los regldos por el derecho an·
glosajon. se conserva la esencla de la fun ·
cl6n testimonial. EI notario no es un em pleado
publico qu e adqulere por el nom ·
bramiento credlblJidad . sino una persona
cuyas calldades y co ndi cion es la haee n
merecedora de la fe publica. Esta persona
responde por la veraeldad de su testimonio
porque solamente puede rendlrlo cuando
personal mente Ie eo nsta. No co mo en la
institu cion notarial de negoelo por remate
que es. desafortunadamente . 10 que se
conserva entre nosotro s.
EI notarlo en Colombia deJega en em·
pl eados suba lternos. a veces de infim a ca·
tego rl a y para los cuales nlngun requlslto se
exlge, la verillcacl6n preaenciaI de toe bechos
Y las personas. y lie UmIta a firmer
dando fe de un hecho que no Ie COIIIIa. !to
51. personalmente supervlla el InmedIatD
tngreso de los esttpendJos. convtrtJmdoae e
mlsmo y convlrtlendo su func\6n en lao
zones poUslmas para la pen!lda de Ia eredlbWdad
y el respeto a los valores. 51 es
Justamente aquel a qulen se ha revestldo
con la plena autorldad de ley. quien puede
dar testimonio falso sin que nadle 10 tache
nl sanclone. resulta natural que la comunidad
entera se slenta autorizada para
rendir falsos testlmonlos Impunemente. Eso
conduce por fuerza a la perdlda de la confianza
en las insUtuclones y a la Inmora.
lidad.
SI se acaba la instltucl6n notarial tal
como hoy funciona y. en su lugar . se
autoriza que. con el cumplimiento de de·
termlnados requlsitos . todo abogado inscrlto
pueda actuar como notario de fe pU.
blica. se recupera la condlclon perentorla de
la Inmediatez entre el tesugo y el hecho 0 la
persona sobre los que da fe.
Propongo que se limite este reconocl·
miento a los abogados inscritos que cum·
plan las condiciones de ley porque es necesario
que el notario no solamente de
testimonio sino que ayude a los compare·
cientes para que el acto 0 contrato relina los
requlsitos legales. Con ello se logra tamblen
la responsabilidad de un profeslonal call·
ficado. qulen no puede como ahora liml·
tarse a declr que la minuta Ie fue presen1
tada y con ello exonerarse de culpa si el
acto no reune los requerlmientos necesarios
para su validez legal. Esto es particular·
mente necesario si . como norrnas recientes
10 han hecho. se delega en los notarlos el
tramite de los matrimonios civiles . las se·
paraclones de bienes por mutuo acuerdo de
los conyuges y las sucesiones en las que no
hay controversia entre los herederos .
La ley tendra que contemplar. natu ·
ralmente. las forrnalldades proplas para
cada acto 0 contrato ante los notarlos de fe
publica y la manera de dar publicidad
efectlva a los aetos qu e asi 10 requieran .
co mo los matrimonios 0 las sucesiones .
cuestlones que hoy tampoco se cumplen
debldamente.
Otras funclones de los notarios actuales
como la guarda del protocolo. pueden pasar
a las oficinas de reglstro. tanto sl son ins'
lrumentos publicos co mo privados. Hoy se
lie va una doble labor de archivo. En la
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
--,IIl .. -cIt 19111
aotarIa liD doDde lie extIende e1 documentoe
'I liD donde lie regtstra. bien sea Ia 0fIc1na
de Reg\IIJO 0 Ia tbwa de Comerclo. La
(und6n de expedIr coplas en estrlcto sen·
lido corresponde a las 0fIcInas de Regtstro.
puts 10ft &tas las que Devan Ia hlstorla
eomp\ela de los Inmuebles. tanto por anolacl6n
en los folios como por archlvo de los
docUmentos que dan soporte a esos folios.
Otro tanto sucede con las cUnaras de
comerc\o en 10 relaUvo 8 las socledad
mercanUles y civiles y 8 otras operaclones
de comerclc.
En el momento actual. "que sucede con
~ Ia persona que desea obtener copla com·
piela de Ia hlstorla de un Inmueble 0 de una
socledad? Debe Ir 8 8 Ia Oftclna de Regtstro
8 sollcllar el folio de matrlcula InmobUIaria.
51 se trata de un Inmueble. 0 a Ia cAmara de
comerclo 8 pedIr el certlftcado de exlstencla
y represenlacl6n legal. sl se trata de una
socIedad. Oblenldo el folio de matrlcula
lnmoblllar1a 0 el certlftcado de exlstencla.
Hene que empezar un recorrido por cada
una de las notarlas en las que fueron ex·
tendldas las escrlturas anotadas en el folio
o en e1 certlftcado para procurarse Ia copla
de las 1IlIsml\S. Como nl para las escrIturas
referldas a un Inmueble nl para las rela·
clonadas con una socledades es forzoso
utUlzar slempre Ia mlsma notarla. nI st·
qu\era Ia mIsma cludad. puede ser que ese
parroquianO se yea obllgado a Ir a una
docena de nolaJis dlstlntas y hasta de
cludades dlstlntas.
EI regtstro. bien sea para el Inmueble 0
para Ia socledad. en camblo. es unlco. y
Hene relacl6n con cuesUones 16g1cas. como
el lUj!ar en donde eslfl s1tuado el Inmueble
--_.- --- - ---- - ... -------
GACErA CONml1lClONAL
o donde Uene el domlcUio principal 18 socledad.
Por conslgutente. 10 verdaderamente
16g1co es que al tales ofictnas Uenen
el archlvo completo de las escrlturas 0
documentoe relaclonados con el Inmueble
o con Ia socIedad. sean eUas mlsmas las que
entregan por peUcl6n y a cosio del sollcl·
tante. copla de dlchos documentos.
En desarroUo de este prlnclplo elemen·
tal. el proyecto establece que Ia funcl6n de
guards del protocolo (sl asl quJere segutrse
Uamando) 0 de las coplas orlgtnales autorlzadas
por los notarlos de fe publica. correspondenl
8 Ia Oftclna en Ia que se Ueva Ia
hlstorla del Inmueble. de 18 socledad. del
acto mercantU. de Ia aeronave. 0 10 que
deba reglslrarse y. como consecuencla
16g1ca. esta m1sma oficlna estani obllgada a
expedlr las coplas que.se Ie sollcllen.
Naluralmente que la ley puede estable·
cer Ia obllgacl6n para los abogados reconocldos
como notarlos de fe publica. de
conservar copla de los documentos que
autorlcen.
EI reglstro clvU de las personas pasani.
como ya 10 ordena Ia ley. a Ia reglstradurla
respecUva.
Convlene anolar que entre nosotros ya
exlste para deterrntnados efeclos Ia InsU·
tucl6n del notarlo de fe publica dlstlnto del
empleado publico notarlo. aunque no se Ie
de este nombre. Es el caso de los contadores
publlcos cuya atesUguacl6n sobre hechos
de su compelencla es plena prueba. Asi Ia
ley 145 de 1960 confiere a los contadores
publlcos Ia capacldad de certlftcar. autorIzar
con su firma y dlclamlnar con efecto
de plena prueba. balances y estados de
' .....
cuentas de socledades comerctaJes. em·
presas y estableclrnlentos publlcos descentrallzados.
bancos y estableclmlentoe de
cri!dlto. Instltuclones de utUldad comun.
etcetera. y aslmUa a los contadores a fun·
clonarlos publlcos para efectos de deter·
mlnar su responaabUidad y les seftala
consecuenclas penales y civiles para el caso
de falsedad tesUmonlal. Es declr. verda·
deros notarlos de fe publica.
Es necesarlo resa\1ar Iamblen. como ul·
Uma raz6n. que en 16g1co desarroUo del
orlgen mercantU de las notarlas en las
InsUtuclones espallolas. las notarlas colomblanas
en su funcl6n actual son m6a
estableclmlentos de negocloa. a veces muy
Jugosos. que verdaderos templos de tesUmonlo
callficado. La fe plibllca en Iaa
notarlas se ha vuelto una fralIe pues todos
saben que cuando el notarlo firma nl al·
qulera se da cuenta de 10 que firma. 1.0
unlco que Ie Importa es que suene Ia weg1stradora.
que el dinero entre. Juatamente
por eso se ha Incrementado en los iIIt1mos
alios una cadena de delltoe contra Ia pro-
• pledad raiz con escrlturas plibllcaa corr1das
por suplantadores y falslficadores. sin
responsabllldad a1guna para los notarlos. Y
como sucede casl s1empre entre nosotroll.
en lugar de exlglr a loa nolarloa que cum·
plan su funcl6n de ser tesugos presencta1ea
de los hechos y constaten basta Ia plena
prueba Ia IdenUdad de los compareclentes.
se Ie pone a &tos cada vez m6a trabaa. 0
sea. que para remedlar Ia Inellcacla e
IrresponsabUidad de los nolarloa que sotamente
se preocupan por el negoclo. el
cludadano es converUdo en vicUma sin
derecho a reclarnar.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
GAcrJ'A CONsnnJQONAL
Proyecto de Acto Reformatorio
de la Constitucion Politica de Colombia
Titulo: REGULA CION SISTEMA FlNANCIERO
Autor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA
Por el se modifica el regimen de regulacion
del sistema flnanclero.
La Anmble. cOaltttucloaal
DECRETA:
Articalo 1.- EI articulo 32 de la Constituclon
Naclonal quedan!. asi:
ArtiCulD 32.· Se garantizan la llbertad
de empresa y la Inlclativa prtvada. dentro
de los Iimites del bien comun. pero la 01·
recclon General de la Economia estara a
cargo del Congreso y del Goblerno nacional.
Corresponde aI Congreso de la Republica.
por leyes de a1cance general. lImitar los
derechos de las em presas. en los terrnlnos
que la Constitucion permite. Esas leyes
deben expresar. aI menos. cuaJ de los de·
rechos que la Constituclon garantiza se
autortza a limltar; la naturaleza y los flnes
de los IimJtes que. se permlten; los sujetos a
quienes pueden apllcarse; los casos y la
oportunidad en los que pueden Imponerse;
el grado de Ilmltaclon. cuando esta pueda
graduarse; y la etapa de la activldad eco·
nomlca en la que los Iimites se aplican.
Los decretos que produzca el Gobierno
para desarrollar tales leyes son actos admlnlstrativos.
Articulo 2.- EI numeral 11 del articulo
76 de la Constitucl6n Naclonal quedara asi:
Articulo 76.- Correspomie aI Congreso
hacer las leyes.
Por medlo de elias eJerce las siguientes
atrlbuclones:
11. Conceder autortzaclones al Gobierno
para celebrar contratos. negoclar em pres·
titos. y enajenar blenes naclonales;
Articulo 3.- EI numeral 22 del articulo
76 de la Constituclon Naclonal quedara asi;
ArticulD 76.- Corresponde al Congreso
hacer las leyes.
Por medio de elias ejerce las slgulentes
atrlbuclones:
22. Dlctar las norrnas a las cuales deba
suJetarse el Goblerno para los slgulentes
efectos: regular el camblo Internaclonal y el
comerclo extertor; regular las activldades
de los Interrnediartos flnancleros; y modiflcar
los aranceles. tartfas y demas dispo-
51 clones concernlentes al regimen de
aduanas;
Autortzar aI Goblerno a contratar emprestitos
senalando para ello Ilmites que
conslstan en determlnadas relaclones
porcentuales Indlcativas de la capacldad de
pago de la Nacl6n.
Articulo 4.- EI numeral 3 del articulo
120 de la Constitucl6n Naci.onal quedan!.
asi:
Articulo 120.- Corresponde aI presl·
dente de la Republica como jefe del Estao y
suprema autortdad administrativa:
" "i "' Ej~~~er la potestad reglamentarta
expidlendo las ordenes. decretos y reso·
luclones necesartos para la cumplida ejecucion
de las leyes. Sin mandato expreso de
la ley. los reglamentos no podran IImltar los
derechos que la Constitucl6n garantiza; nl
hacerlo para flnes. sUJetos. casos y opor·
tunldades. grados 0 etapas distintos de los
que la ley autortza. La ley. 0 el presldente.
podran delegar la facultad reglamentarta en
otras autortdades; pero el presldente. como
suprema autortdad admlnlstrativa. podril.
slempre revocar 0 reforrnar los reglamentos
que produzcan las autortdades del ordell
naclonal.
Articulo 5.- Der6gase el ordinal 14 del
articulo 120 de la Constituclon Politica.
Articulo 6.· EI numeral 15 del articulo
120 de la Constitucl6n Nacional quedan!.
asi:
Articulo 120.· Corresponde aI presldente
de la Republica. como Jefe del Estado
y Suprema autortdad admlnlstrativa.
15. Ejercer la Inspeccl6n necesarta sobre
los demas estableclmlentos de credlto y las
socIedades mercanWes. conforme a las
leyes. La facultad de Inspeccilln y Ia de
vlgtlancla permlten al presidente. y a 8\11
delegados. conGCer todas aqueUaa actIv\.
dades y datos de las empresas que sean
necesartos para cerctorarae de que cumplen
las leyes y los reglamentos; y para sanclonarlas
en caso de Incumpllmlento. Las
autortdades a qulenes el presldente delegue
la facultad de Inspecclon y vtgtlancla
pueden Indlcar. por actos de can!.cter ge·
neral. Ia forma y la oportunldad en Ia que
debe proporclonil.rseles Ia informacion que
requleran. pero carecen en los demas de
facultad reglamentarta.
Articalo 7.- EI numeral 22 del articulo
120 de Ia Constitucion Naclonal quedan!.
asi:
Articalo 120.- Corresponde aI prestdente
de Ia Republica como Jefe del Estado
y suprema autortdad adrninistrativa:
"' 2i"R~g~i~ el camblo Internacional. er
comerclo exte.rtor. y las activldades de los
Interrnediartos financleros; y modificar los
aranceles. tartfas y demas disposlclones
concernlentes aI regimen de aduanas. con
sujecion a las reglas prevlstas en las leyes a
que se reflere el ordinal 22 del articulo 76.
Articulo 8.- EI numeral 2 del articulo
214 de la Constituclon Naclonal quedaril.
asi:
Articulo 214.- A la Corte Suprema de
Justicia se Ie confia la guarda de la Inte·
grtdad de la Constituclon. En consecuencia.
ademas de las facultades que Ie confieren
esta y las leyes. tendril. las slgulentes:
" "i: ' ''D~'~'id'i~ definitivamente sobre la
exequlbUidad de todas las leyes y los decretos
dictados por el Goblerno en ejerclclo
de las atribuclones de que tratan los artJ·
culos 76. ordinal 12. y 80 de la Constltuci6n
Naclonal. cuando fueren acusados ante ella
de inconstituclonalidad por cualquler
cludadano.
Luis Guillermo Nieto Roa.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
...,....de..,...CoutIt.cIaal ... .t.a_ de ae,.JacIdIlPilwadera
TABLA DE CONTENIDO
Proyec:to de Acto Leglalatlvo
UP08ICIOIf DIIiOTIV08
I'mIentacl6n
PRIIIIRA PARTI
La Capaddacl de replad6D IObre
elSiatema Pilwadero
CAPITULO 1
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
CAPITULO 2
EVOLUCION DE LA FACUI. TAD DE
REGULACION SOBRE LA ECONOMIA
2.1. Planteaml.nto del problema............................ 13
2.2. EI punto d. partida: Ia ConsUtucl6n d. 1886.... 13
2.3. LarefonnaconsUtuclonald.191O. .................. 16
2.4. La ",ronnaconsUtucionai d. 1936.................. 16
2.5. La refonna consUtuclonai d. 1945................... 17
2.6. La refonna con.Utuclonai d. 1968................ 18
2.7. La ",ronnaconsUtuclonai d. 1979. 19
2.8. Conclusion........................................... 20
ArtieRlo 2.· EI numeral 11 del articulo
76 de la Constltuclon Naclonal quedara asi:
ArtieRlo 78.- Corresponde aI Congreso
baeer las leyes.
Por medlo de elias ejerce las slguientes
atrlbuclones:
11. Conceder autorlzaclones aI Goblemo
para celebrar contratos. negociar emprestltos
y anajenar blenes naclonales;
ArticUlo 3.· EI numeral 22 del articulo
76 de la Constltuclon Nacional quedara asi: -
Articulo 76.- Corresponde aI Congreso
hacer las leyes.
Por medlo de elias ejerce las sigulentes
atrlbuclones:
22. Dlctar las normas a las cuales deba
sujetarse el Goblemo para los siguientes
efectos: regular el cambio intemaciona! y el
comercio exterior; regular las actlvidades
de los intermediarios financieros; y modincar
los aranceles. tarifas y demas disposlclones
concernientes al regimen de
aduanas;
Autorizar aI Goblemo a contratar emprestltos
seilalando para ella limites que
conslstan en determinadas relaciones
porcentuales indlcatlvas de la capacidad de
pago de la Nacion.
Articulo 4.- EI numeral 3 del articulo
120 de la Constltucion Naclonal quedara
asi:
Articulo 120.- Corresponde aI presidente
de la Republica como jefe del Estado
y suprema autoridad administrativa:
3. Ejercer la potestad reglamentaria
expldlendo las ordenes. decretos y resoluclones
necesarios para la cumplida ejecuclclon
de las leyes. Sin mandato expreso
de la ley. los reglamentos no podrAn limitar
los derechos que la Constituclon garantiza;
ni hacerlo para flnes. sujetos. casos y
GACETA CONS'JTI1.IClONAL
oportunldades. grados 0 etapas distlntos de
los que la ley autorlza. La Icy. 0 el presldente.
JIOdrin delegar la facultad reglamentarta
en otras autortdades; pero el
presldcnte. como suprema autortdad admlnIstrativa.
podnI. sJempre revocar 0 reformar
los reglamentos que produzcan las
autortdades del orden naclona!.
ArtieRlo S.· Derogase el ordlnal 14 del
articulo 120 de la Constltuclon Pol!tlca.
ArtieRlo 6.· EI numeral 15 del arilculo
120 de la Constltuclon Naclonal quedara
asJ:
ArtieRlo 120.- Corresponde aI presldente
de la Republica. como jefe del Estado
y suprema autortdad admlnlstratJva.
15. Ejercer la lnspecclon necesarta sobre
los dcmas estableclmlentos de credlto y las
socledades mercantlles. conforme a las
leyes. La facultad de lnspecclon y la de
vlgUancla permlten aI presldente. y a sus
delegados. conocer todas aquellas actlvidades
y datos de las empresas que sean
necesarios para cerclorarse de que cumplen
las leyes y los reglamentos; y para sanclonarlas
en case de lncumpllmlento. Las
autortdades a qulenes el presldente delegue
la facultad de lnspecclon y vlgllancla
pueden Indlcar. por actos de caracter general.
la forma y la oportunldad en la que
debe proporclonarseles la informacion que
requieran. pero carecen en 10 demas de
facultad rel(lamentarta.
ArtieRlo 7.- EI numeral 22 del articulo
120 de la Constltucion Nacional quedara
asi:
ArtieRlo 120.- Corresponde aI presidente
de la Republica como jefe del Estado
y suprema autoridad adminlstrativa:
22. Regular el cambio intemacional. el
comercio exterior. y las actlvidades de los
intermediarios financleros; y modificar los
aranceles. tarifas y demas dlsposiciones
concemientes aI regimen de aduanas. con
sujecion a las reglas previstas en las leyes a
que se reflere el ordinal 22 del articulo 76.
Articulo 8.- EI numeral 2 del articulo
214 de la Constitucion Nacional quedara
asi:
Articulo 214.- A la Corte Suprema de
Justicla se Ie confia la guarda de la integridad
de la Constitucion. En consecuencia.
ademas de las facultades que Ie confieren
esta y las leyes. tendra las siguientes:
2. Decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de todas las leyes y los decretos
dictados por el Gobiemo en ejerclcio
de las atribuciones de que tratan los articulos
76. ordinal 12. y 80 de la Constltucion
Nacional. cuando fueren acusados ante ella
de inconstttucionalidad por cualquier
ciudadano.
Proyecto de Reforma Constitucional en
Asuntos de Regulacicin F1nanclera
EKposicicin de motivos
PRESENTACION
La Asoclaclon Bancaria presento a las
mesas de trabajo organlzadas por el Goblemo
para conocer las Ideas de diferentes
p .... s
personas y grupos sobrc la reforrna de la
Constltuclon. un proyecto de Acto Legislatlvo.
sobre dlversos aspectos relacionados
con la regulaclon de la economia y la Hacienda
PUblica.
EI proyecto parte del supuesto de que la
c\aridad en el a1cance de la facultad de
regulaclon es un requlslto para el funclenamlento
eficlente del sistema economlco;
y que este. a su vez. es condlclon lndispensable
para que se puedan crear el empleo
y el Ingrese que el pais busca. Y suo
pone ademas. que la Inflaclon. los preblema!!,
de maneJo presupueslal. y las
amblguedades en el a1cance de las regu.
laclones. tlenen un alto costo social.
Varios de los plantearnlentos que el
proyecto contlene en cuanto a la regulacl6n
de la economia han sido hechos par destacadas
personalldades a 10 largo de varios
anos. y por ml mismo. EI documento de la
asoclaclon. de otra parte. contJene plantearnlentos
muy julclosos que. seguramente
enriqueceran e! trabajo de la Asamblea. Per
eso he decldldo presentar como proyecto la
parte de esa propuesta relatlva a la lnter.
.venclon en la economia. la potestad reglamentarta
y la facultad de lnspecclon y
vlgilancla. La justlficaclon del proyecto. que
aparece enseguida. ha sldo tomada. en sus
aspectos prlnclpaJes del documentos de la
Asoclaclon.
PRIllERA PARTE
La capacidad de Regulaci6D IObre el
Sistema FinaDciero
CAPITULO I
Planteamlento del problema
En el plano conceptual. el derecho publico
contemporaneo acepta el princlplo de
la "Intervenclon del Estado" segim el cual
las autoridades pueden limitar la Ubertad
de las personas. sobre todo en el campo
economico. Siendo Colombia un Estado de
derecho. esos limites se expresan por medio
de regulaciones.
En este documento se denominan "regulaclones".
todas las normas de car.!cter
general que producen las autoridades leglslativas
y administrativas. y que deben
obedecer las personas para no quedar sujetas
a a1glm tlpo de sancion.
Hay muchas razones por las cuaJes es
Indispensable que las autoridades regulen
la economia en general. y el sector financlero
en particular. En este. la regulacion se
jusUfica. ante todo. para que las empresas
del sector cum plan sus funciones economicas
de intermediacion entre ahorradores
e inversionistas. mereciendo la confianza de
unos y otros. Pero tambien para que las
autoridades puedan alcanzar objeUvos
adiclonales de politica economica y social.
EI principio del "intervencionismo de
Estado" coincide a menudo con la creencia
de que la solucion a muchos problemas
sociales requiere la adopcion de regulaciones
con rapidez y con frecuencia. en la
medida en que cambian las circunstancias
del pais. Tal creencla lleva a que se ~r.oponga
trasladar la capacidad de regula Cion
propia del Congreso. que se supone poco
flex.ible y agil. hacia las autoridades ~dministrativas.
en cuyas manos quedarla.
por regIa general. la tarea de realizar la
intervenclon del Estado. Pero ese prop6slto
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
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encuentra un Ilmlte en la necesldad de
proteger a las personas contra la arbltra·
rledad de los funclonartos. y de buscar la
certldumbre Jurldlca. por medlo de reglas
generales relatJvamente estables.
Surge. asl. una tension entre la necesldad
de proteger y dar certldumbre a las per·
sonas. por medlo de reglas generales y es·
tables. y la de dar a las autorldades ad·
mlnlstratlvas Instrumentos ellcaces. no sOlo
para cum pUr la ley. sino para complelarla
por medlo de reglamentos que respondan a
las camblantes circunstanclas de la vida del
pais. Esa tensl6n se manlfesta en el plano
organico. en la necesldad de seilalar hasta
d6nde lIegan las funclones del Congreso. y
en d6nde comlenzan las del Goblemo; y en
el plano instrumental en la necesldad de
deflnfr cuAies Ilmltaclones a la Ilbertad
tlenen que aparecer en Ia ley misma. y
cuAies pueden deJarse al mas Importante
acto admlnistratlvo de todos: el rej!larnento.
La respuesta a esa tensl6n se' manlfesta
en clertos fen6menos que han hecho que la
regulacl6n en Colombia resulte lneHclente
desde un punto de vista social. Entre ellos
parece indIspensable anolar los siguientes:
a) Ha habido ciertos camblos en el de·
recho positlvo. que son parte de una ten·
deneJa manillesta en los prlmeros ochenta
ados del siglo XX para aumentar las atrl·
bue/ones de las autorldades de la rama
EJecutiva del Poder PUblico. Como. aI
mismo tlempo. no se suprfrnieron explfel·
tamente atrlbuelones aI Congresa, el reo
sultado de tales camblos fue una mulU·
plicac/on de las modalldades de regulaelon.
y de las autorldades regu/adoras. y una
duplicaelon de funelones.
b) Ha habldo ciertos camblos en la tecnica
de redacei6n del derecho positlvo. en
concordanela con 10 dicho atras. que tlenen
por obJeto dar mas f/exJbJlJdad y discre·
clonalldad a las autorldades adminlstra·
tlvas aI regular la eeonomia y sabre el
sector flnanclero. Desde el punta de vista de
la ciencla econ6mica puede aIlnnarse que
estos cambios han encontrado apoyo en dos
clases de toerias. La prlmera. la de la
"busqueda del ajuste minucioso" ("flne
tuning"). sostlene que para consegufr que
la politica econ6mica. pero sobre todo la
politlca monetarta. contrlbuya a la estabi·
Ilzaci6n de la econoinia. es preclso que las
autoridades. en forma discreclonal y muy
flexible. tomen dia a dia medidas sobre el
sistema flnan ciero para contrarreslar las
vartaciones que. dia a dia tambien. se
presentan en las circunstnacias economlcas
de un pais. La segunda teoria. en la cual se
funda sobre todo la lIamada "politica cre·
dlticla". sastiene que el sistema financiero
no debe ser s6Jo un Instrumento "neutral"
de captacl6n y transmlsi6n de recursos.
sino un Instrumento suficle ntemente
"flexible" y "discreclonal" como para que
las autoridades puedan apllcarlos aI "fo·
mento" de ciertas actividades econ6mlcas
"meri torias".
cl Por influjo de las tendencias y teorias
menclonadas atras. ha habldo tamblen
camblos en la Jurlsprudene/a. que a ban·
don6 algunos eonceptos legales cMslcos.
vaJld6 los cam bios a1udldos en el derecho
poslt/vo. y ampliflco eI fen6menos de la
dupl/eael6n de funclones y mllIUpl/cael6n
de las autorldades con capacldad regula·
dora sabre el sector. En verdad. la Jurlspru'
GA(%J'A CONmnJOONAL
dencia de la Corte y del ConseJo de Eatado
no sOlo no ha atenuado sino que. en clerta
medlda. ha aumentado Ia dispersiOn y
dupllcaclOn de las fuentes reguladoraa a Iaa
que esta suJeto el sistema flnanclero.
EI resultado de los cambl08 a 108 que se
acaba de aludfr es un esquema de regula·
cl6n confuso. y por 10 tanto Ineflclente. que
puede resumlrse as!:
a) La ConstituclOn ha multlpllcado las
modalidades de regulaclOn sobre el sIstema
flnanclero; en particular. en condiciones
normales. se ha pasado de la regulaclOn por
medlo de la ley ordinaria y el reglamento. a
la regulacl6n por medlo de leyes ordlnartas.
leyes de autorizaclones. decretos de In·
tervencl6n. decretos de intervencl6n en el
ahorro. leyes marcos. reglarnentos y resoluclones
de autoridades de .nlvellnferlor. En
condiciones especlales. la regulaclOn puede
hacerse. tamblen. por medlo de decretosleyes
y de decretos de emergencta eco·
n6mlca.
bl La ley y la jurtsprudencla han multi·
pllcado el numero de las autorldades que
tienen capacldad de regular el sistema fl·
nanclero; en particular. se ha pasado de Ia
regulaciOn a cargo del Congreso y el Go·
blemo (presldente y sus mlnistros). a Ia
regulacl6n por parte del Congreso. del
Goblemo. de la Supertntendencia Bancaria
y de un organIsmo coleglado "sui generts":
La Junta Monetarta.
c) La doctrtna y la jurlsprudencla han
arnpliado en forma considerable el ambito
de la facultad reglamentarla; ella no se
conclbe ya. solamente. como un instru·
mento para cumplfr las leyes. sino. tam·
bien. para modtflcar obllgaciones y dere·
chos de las personas. dentro de autoriza·
ciones legales amplias.
d) Y. por todos esos motivos. se ha vuelto
confusa el a1cance de las regulae/ones que
cada autoridad puede d/ctar. No ha habldo
acuerdo jurisprudencial acerca de sl el
Congreso perdl6 facultad de Intervenfr en el
ahorro. 0 51 puede ejercer esa facultad en
forma concurrente con el presldente; acerca
de sl el Congreso perdiO facultad de regular
el credito cuando creO la Junta Monetarta;
acerca de hasla d6nde lIegan las facultades
del Congreso. y d6nde comienzan las del
Goblerno. cuando se produce una ley de
Intervenci6n 0 una "ley marco". Ademas.
se dlscute si los decretos presidenciales de
IntrvenciOn en el ahorro. los decretos en uso
de autorizaciones y de intervenci6n. y los
decretos en uso de facultades de "Ieyes
marco" pueden 0 no cambiar las leyes
preexistentes; y acerca de la justiflcaclOn y
el a1cance de las normas de apllcacion
general que dicta la Superintendencla
Sancaria.
De todo 10 anterior surgen graves pro·
blemas. que pueden resumlrse asi:
a) Muchos esfuerzos del Congreso. 0 del
Gob/erno. se desperdle/an; en efecto. estos
6rganos del Poder Publico dlctan en oca·
slones medldas con el prop6slto de producir
un efecto Importante sobre la economia.
pero ese propOslto se frustra cuando las
autorldades judlclales las declaran In·
constituclonales 0 ilegales. porque exisle
una dlscrepancla respecto al a1cance de la
fac ultad regulatorla que el Congreso 0 el
Goblerno Invocaron.
b) La aIIwIfUdI ..... '_ ....
tlplIca Ioe ~ dill ..... .......
porque la dIlIcWlId ell c:oaocer, II1IIGIIIrIr
e Inlerpretar III dlItInlll regIII. IGIIIete I
Iaa Instituclonelllnancleraa I la pDIIbI\Idad
de IIIJIcIonea admIDIItrauva. I la de IIIcurrlr
en raponab\lk\ad civil frente I lUI
cbentes, y a la de que IIg\maI de _ JIeo
goc\08 no produzcan loa efectol jurfdIcaa
6uscad08. (l).
e) La duplicac/6n. abundancla y mum·
bll/dad de /as regu/adonee flnancIeraa.
ocasiona costos admlnlStrativoe COIIIJIfe.
rabies a las InsUtucionee del sector.
En el campo de 108 hech08 econOmJcos. es
utll recordar. ademas. que nuestras Instl.
tuclones flnancleraa pasaron. a partir de
1982. por una de /as crtsIs mas grandes de
su hIstorta. y de mayores consecuenclas
sobre el conJuoto de Ia economla. La
abundancla de modalldades de reguIac\On.
y de' regulaclones. no evltO Ia crtsIs. Pare·
ceria entonces que la eflcacla de Ia regu.
laclon sobre el sIstema financlero no de·
pende tanto del numero de las modal/dades
de regulacl6n. sino del uso adecuado de Iaa
clasicas.
En los sigulentes capltuIos del documento
se sustentaran \as afirrnaclones sobre Iaa
causas de los problemas. es decfr. sobre Ia
multlplicaclon de las modalldades de regulaciOn
sobre el sIstema financlero. y de
las autorldades facultactas ~ eJercerIa; y
sobre la duplIcaclOn y arnbiguedad en Iaa
facultades respecUvas. AI flnal. el docu·
mento propondrti unos textos constltucionales.
con plena conclencla de las dill·
cultades enormes que se encuentren al
tralar de vestfr en norrnas concretas los
conceptos juridicos. y sin mas pretenclon
que la de ayudar a Identillcar algunos de 108
elementos que podrtan resolver los pr0-
blemas planteados. y hacer mas eflcaz y
eflclente la regulacl6n de las autorldades
sobre la economia y el sistema flnanciero.
Se supone que cualquler reforrna que se
adopte en estos temas debeni. fr acompa·
nada de normas que facUiten Ia translclon
entre el regimen y las regulaciones exis·
tentes. y los que pueden producfrse como
resultado de la reforma constitucional.
Una parte importante de las relormas
que se proponen consiste en aclarar eI texto
constitucional sobre la intervencl6n del
Estado. considerado como el eje de la reo
gulacion sobre la economia. y en presclndlr
de a1gunas de las modalidades de regula·
ci6n que se han introducido reclentemente.
CAPITULO 2
Evoluclon de II Facultld de Replacicln
sobre la economia
2.1. Planteamlento del problema.
EI propOslto de este capitulo conslste en
mostrar c6mo la evolucl6n de los textos
constitucionales. desde 1886 hasta nues·
III Hugo Palacios Melfa. "La regulacl6n dcl sis·
lema nnanclero: /,Conhlcto entre los ob)eU. os e
Instrumentos legales?" en Carlos Caballero Argaez.
editor. Macroeconomla. mereado de capllal .. y
negaelo financlero IBogota: Asoclacl6n Bancana de
Colombia. 1989(. p.405.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
_dill. IIIdJca una crectente IlOIIClencla de
IaI ClDllllltuyeDteII acerca de Ia Importancla
de IaI fen6menos econ6mlcos dentro de Ia
vida 1IOCIaI: y en m08irar oomo esa evolu·
cl6n posIUva. neva tambl~n a una am·
pIIacI6n de las modalldades de Ia regulacl6n
de las autortdades en Ia economla y. por 10
tanlO. en el sistema ftnanclero: y acentua la
racultad reguladora del Goblemo. en de·
trlmento del Congreso.
En el capitulo Be pretende mostrar
tambl~n oomo Ia reforma constltuclonal de
1979 trat6 algunos de los problemas
menclonados en el capitulo I de este documenlO.
EI an4IIsIs que Be hace en este capitulo es
preIlmlnar. y parte de una Interprelacl6n
literal de los textos que contlenen las Instltuclones
a las que Be alude: en los capl·
tuIos posterlores Be utlllzanln elementos
adlclonales para completar el am!.llsls.
2.2. EI punto de partida: la Constltucl6n
de 1886.
Ellnterb en Ia regulacl6n de Ia economla
y. en especial. del sistema flnanclero. no es
algo conslante en nuestro derecho publico:
por el contrar1o. es un fen6meno que se ha
venldo acentuando durante el slglo XX. Y
asi. por eJemplo. las "bases" constltuclonales
que se sometleron a Ia volaclon de las
munlclpalldades en 1885. con el prop6slto
de limItar la aeclon de los constltuyentes de
1886. no menclonaron tema alguno que
pudlera relaclonarse en forma mas 0 menos
dlrecla con la regulaclon del sistema fl·
nanclero.
Fleles al espiritu de las "bases consti·
tuclonales'" que permltieron su reunion.
muchos constituyentes de 1886 se opu·
sleron a Uevar a la Constituclon los temas
economlcos porque estos. a su Juiclo. no
eran suflclentemente Imporlantes para
aparecer aUi: los constituyentes pensaban
que era elleglslador qulen debena ocuparse
de ellos (2). Pero. a pesar de todo. en la
Constltucion de 1886 aparecen varias
nonnas relativas a la propiedad (Art. 32). a
la actividad economica y. en particular. a la
actividad financiera.
Es indispensable anallzar. en general. y
como punto de partida. la fonna como la
Constitucion de 1886 organizaba la capa·
cidad de regulacion de los diversos organos
del Poder PUblico; y. en especial. como la
?rganizaba respecto de los asuntos que
mteresan aI sector fmanciero. Es indis·
pensable. adem as. examinar 10 que alii se
disponia respecto a la "inspeccion" sobre
"Industrias y profesiones". en general y. en
particular. sobre los "bancos de emision y
demas establecirnientos de cn:dito". Es asi
como se observan los siguientes hechos de
inten!s:
2.2.1. En la Constitucion de 1886 la
modalldad mas Irnportante de regulacion es
la ley. La Constitucion contiene un con.
cepto "Instrumental" de la ley. Es decir. la
ley aparece aUi. slmplemente. como un
mstrumento fonnal y tipico de la accion del
Congreso. que este debe utilizar siempre
que desee regular cualquier aspecto de la
Vida social. EI articulo 76 de la Constltucion
enumera los temas que el Congreso puede
regular por medio de leyes; pero la enu·
(2) Academia Colombiana de Hlstorla, Antecedentes
de la ConsUtue/dn de Colombia de 1886 {BogotA:
Plaza Janes. 19831. pp. 212. 216. 217. 323.
GACUA CONS'lTl1JCJONAL
meracl6n no es laxatlva. es declr. no Implde
que el Congreso dlcte leyes sobre otros
asuntos. EI can\cter Slmplemente Uustra.
tlvo de Ia enumeraclOn Be deduce fAcU.
mente por el hecho de que exlsten otras
normas constltuclonales que tralan sobre
matertas que no contempla el articulo 76 y
respecto de las cuales. sin embargo. Ia
ConstituclOn dice que deben maneJarse de
acuerdo con Ia ley. EJemplo de laIes'normas
son. entre otras. los articulos 6 (sobre II.
mites de los departamentos). 9 (sobre reo
cuperaclon de la calldad de colombiano
para qulenes Ia perdleron por adqulrlr
cludadanla en otro pals). y 32 (motlvos de
exproplaclon). etc~tera.
2.2.2. En especial. Ia ConstituclOn de
1886 contlene una facullad dlrecta de reo
gulaclOn sobre Ia moneda. atrlbulda al
Congreso para "flJar Ia ley. tlpo y denomlnaclOn
de Ia moneda. y arreglar el sis.
tema de pesas y medldas" (Art. 76. N° 15)
por medlo de leyes.
2.2.3. Otra modalldad de regulaclon
premta en Ia Constltuclon de 1886 es el
reglamento. La ConstituclOn contlene un
concepto baslante preciso y "flnaIlsla". de
la "facullad reglamenlarla". como aquella
encamlnada a lograr "Ia cumpllda eJecu·
cion de las leyes" (Art. 120. N° 3). De aUi se
desprende entonces. con c1artdad. que el
reglamento se subordlna a Ia ley. y que
tlene el excluslvo obJeto de cumpllrla.
2.2.4. La Constituclon faculla aI Congreso
para dar aulOrizaclones aI Goblemo para
"celebrar contratos. negoclar emprbtltos.
aneJenar blenes naclonales y eJercer otras
funclones dentro de la orblta constituclonaI"
(Art. 76. N° 9). Esas autorlzaclones
deben darse baJo Ia modalldad de la ley.
2.2.5. La Constituclon contiene una fa·
cullad de "lnspecclon" que se confiere. en
forma generlca. a las autondades. respecto
de las Industrlas y profesiones: y que tiene
por obJeto "Ia rnoralldad. la seguridad y
salubndad publicas" (Art. 44. inciso 2).
2.2.6. La Constitucion contiene una fa·
cullad especial de "inspeccion" que se
otorga. en fonna especillca. aI presidente de
la Republica. para que la ejerza sobre "los
bancos de emision y demas eslableci·
mlentos de creditos. confonne a las leyes"
(Art. 120. N° 17). La facullad de "inspec·
cion" aparece. entonces. como a1go dife·
rente de la facullad reglamentaria; y como
sometida. direclamente. a la ley.
En sintesis: a la luz de la Constitucion de
1886 habia dos modalldades nitidas de
regulacion: la ley y el reglamento. Era claro
que la regulacion sobre las actividades ft·
nancieras correspondia. ante todo. al
Congreso. por su lacultad general de hacer
las leyes y. en forma indirecta. por su ca·
pacldad de fiJar las caracterisUcas de la
moneda. EI presidente tenia lamblen una
capacidad reguladora. secundana y limi·
tada. que se enmarcaba dentro del concepto
de la facultad reglamenlaria. Y aunque el
presldente podia ejercer "Inspeccion" sobre
los eslableclmlentos de credito. esa facul tad
aparecia como una facul tad dlferente de la
de reglamentacion. De la misma manera.
no era evldente. aI menos a primera vista.
que las "autorizaciones" que el Congreso
estaba facul tado para dar aI presidente. en
desarrollo del numeral 9 del articulo 76.
lIevaran consigo una facul tad de regula·
ci6n. ni que la facul tad de inspeccion im·
plicara tam bien la de regulaclon.
2.3. La reforma constitucional de 1910.
A pesar de las proteslas conocldas. por
conslderar que las matertas econOmlcas no
deberian aparecer en Ia ConsUtucl6n (3). Ia
Importante reforma constltuclonal que se
hlzo por medlo del Acto Leglslativo 3 de
1910 IncluyO en su articulo 7 Ia prohlblciOn.
que aun subslste. de hacer cualqulr
nueva emlslOn de papel moneda de curso
forzoso. No Be IntroduJo. en esla reforma.
nlnguna modalldad nueva de regulacl6n nI
hubo nlngun camblo en cuanlO a Ia distrlbucl6n
entre el Congreso y el Goblemo de
las facullades de regulacl6n 0 Inspeccl6n
sobre el sistema flnanclero.
2.4. La reformaconstltuclonalde 1936.
La reforma constituclonal de 1936 dlo
atenclOn especial a varlos temas econ6-
mlcos. Sobre todo. su articulo 11 facull6 al
Congreso. cuando reunlera una mayOrla
especial. para expedlr leyes por medio de
las cuales se pudlera Intervenlr en "Ia
explOlaclon de Industrlas 0 empresas publlcas
y prlvadas. con el fin de raclonallzar
Ia producclOn. dlstrlbuclOn y consumo de
las rlquezas. 0 de dar al trabaJador Ia Justa
protecclon a que tlene derecho".
Este articulo es el antecedente InmedlalO
del actual articulo 32 de nuestra Constl·
tuclon Polltica.
EI articulo 11 de Ia reforma se aprob6 sin
mayor discusl6n en el Congreso 14). Los
refonnadores de ese 81\0. aI parecer buscaban
dar al Congreso una mayor capa.
cldad de Ilmltar el derecho a Ia propiedad y
Ia llbertad contractual. asi como pennlUr a
las autorldades que organtzaran empresas
pubUcas en abierta competencla con Ia de
los partlculares (5). Es declr. se extendi6 eJ
Ambito de la regulaclon. Pero no parece que
se haya creado una modalidad nueva de
regulaclon .. porque no se menclono slqulera
el prop6sito de dar aI Gobiemo una capacidad
de producir normas con fuerza de ley.
es decir. nonnas no sUJetas a una ley previa
y con capacidad de modificar las leyes.
2.5. La reform a constitucional de 1945.
En la refonna del ano 45 se modifico la
nonna sobre intervencion del Estado. en el
sentido de aclarar que esla 1)0 tendrla que
ser hecha "por medio de la ley". sino que
baslaria que se hiciera "por mandato de la
ley" (Art. 4): y se restringio la iniciativa
legislativa de los congresistas (Art. ) 0).
Ambas refonnas apunlan en el sentido de
fortalecer la capacidad regulador~ del
Gobiemo.
Ademas. en 1945 se incorporo a nues·
tro derecho constitucional la institucion de
la Contraloria (art. 93). Se dispuso que "Ia
vigilancia de la gestion fiscal de la admi·
nistracion corresponderia a la Contraloria
General de la Republica". de la cual se dijo.
ademas. "que no eJerceni funciones ad·
ministrativas distintas de las inherentes aI
desarrollo de su propia organizacion". En
i3)Republiea de Colombia. Hlstorla de las leyes.
Acto Legis/at/vo Numero 3 de 1910, compllador
Uctdes SegovlalCartagena: 19141. pp. 282. 288.
14) Jaime Vidal Perdomo. "Pr6Iogo". en Alvaro
Tirado Mejia y Magdalena Velasquez. La reforms
eonstitueional de [936 (BogotA: La oveJa negra.
19821. p. 14.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
otras palabras. no se dlo a la Contraloria
facultad de regulaclon.
2.8 L. reform. conltltuclonal de
1988.
La reforma constltuclonal de 1968 reo
presenta. en el slglo XX, el momenta mas
representatlvo de una tendencla a trasladar
al Presldente. y en general a la rama eJe·
cutlva del poder ptibllco. funclones regu·
latorlas que antes estaban att1buldas al
Congreso. Ejemplos de esa tendencla son la
restt1cclon de la InJc/at/va legis/at/va de los
congreststas en clertos asuntos (que ya se
haola tnlclado en la reforma del 45); y la
regia seglin la cual el Congreso no podria
tratar algunos temas sino por medlo de
"Ieyes marcos".
Las "Ieyes marco" son una modal/dad
nueva de regulaclon en vlrtud de la cual el
Congreso puede regular clertos temas
(carnblos Intemaclonales y comerclo ex·
terior. credJto ptibllco. aduanas). pero de
modo general. esto es. sin entrar en los
detalles respect/vos. que deben ser regu·
lados por el Gob/erno. Corresponde a este.
en forma excluslva. la poslbUidad de pre·
sentar proyectos de ley sobre los temas
a1udldos.
En esta mlsma reforma constltuclonal.
aparecto la Instltuclon de la "emergencla
economlca". que confiere aI Presidente
facultad de expedir decretos con fuerza de
leglslaclon permanente. sobre todas las
materias economlcas relacionadas con la
sltuaclon de emergencla. Se trata. tambien.
de una modal/dad nueva de regulaclon.
En 1968 se reformo tambl~n el texto del
articulo 32. sobre Intervencl6n del Estado.
Sin embargo. para los propOsitos de este
documento, Importa ahora destacar que en
el articulo 41 de la reforma constitucional
de 1968 apareclo una facultad que ha teo
nrdo gran Importancla en el desarrollo del
sistema finaclero. y partlcularmente en
todo 10 relacionado con el sistema de ahorro
y vivlenda. Es tambien una modalidad
nueva de regulacl6n que hoy aparece como
numeral "14 del articulo 120 de la Consti·
tucl6n Politlca. y que a la letra dice:
Corresponde aJ Presldente de I. Republica. co·
mo Jele del Eslado y suprema autorfdad admlnl s·
traUva:
14. EJercer. como lacultad constltuclonal propla.
Ja Intervencl6n necesarta en el Banco de Emlsl6n y
en las aCllvldades de personas naturales 0 Juridlcas
que tcngan por obJeto d maneJo y aprovechamlento
y la Inversl6n de los fondos provenlentes del ahorro
prlvado.
2.7 La reforma constituclonal de
1979.
Ante los numerosos problemas de In·
terpretacl6n suscltados por la redaccl6n
que dleron los constltuyentes de 1968 al
texto del ordinal 14 del articulo 120. en la
reform a constltuclonal de 1979 se qulso
preclsar que los decretos que el Presldente
explde para In tervenlr en materias relaUvas
al ahorro prlvado son de caracter ~dml ·
nlstratlvo. es declr. que no excluyen la
accl6n del Congreso nt pueden modlficar las
leyes. Se dlspuso. enton ces. como medlo de
asegurar ese prop6sito. que la facu ltad de
Intervencl6n presldenclal en el ahorro
GACETA CONSTI11JClONAL
deberia eJercerse previa la autorizaclon de
una "ley marco".
Como se sabe. la reforma de 1979 fue
declarada Inexequlble por Ia Corte; y por
eso. en los fallidos Intentos de reforma
constltuclonal que tuvleron lugar entre
1988 y 1989. se qulso revlvlr la dlsposlclon
a la que se acaba de hacer referencla.
Otra parte Importante de Ia reforma de
1979. respecto aI poder de regulaclon.
conslstlo en derogar aquella parte del
numeral II del Articulo 76 de Ia actual
codlficaclon constltuclonal en donde se
faculta aI Presldente para "ejercer otras
funclones dentro de Ia Orblta constltuclonal".
Con la derogaclon se pretendia evltar
la confusion creada por a1guna jurispru·
dencla. que se comentara adelante con
detalle. y que habia encontrado en ese
numeral una nueva fuente de att1buclones
y modalldad reguladora. en vlrtud de la
cual el Presldente podria expedlr regula·
clones con fuerza de ley.
2.8 CoDdalloDel
En slntesls: cuando se exarnlna. "prima
facie" la evoluclon de la Consutuclon Po·
litica. hasta su estado actual. se encuentran
las slgulentes autorldades con capac/dad de
regulae/6n sobre la eeonomia y el sistema
finane/ero:
2.8.1. EI Congreso. a traves de su att1·
buclon general de hacer las leyes; estas
pueden tener un alcance muy ampllo. en
vlrtud de la facultad de "intervenlr" en
la economia.
2.8.2. EI Presidente de la Reptiblica. que
puede regular el sistema financiero a traves
de diversas modal/dades: dlrectamente. en
el caso de la "emergencla economlca" y en
el de la "intervenclon en el ahorro"; 0 por
delegacl6n. cuando el Congreso Ie otorga
"facultades extraordlnarias".
2.8.3. EI Presidente. que puede regular el
sistema. a traves de la modalldad del simple
ejerclcio de su facultad comtin reglamen·
taria.
2.8.4. EI presldente. y clertas agencias
estatales. tlenen. ademas. una facultad de
"Inspecclon" sobre las instltuciones fl·
nancieras; los textos constltuclonales no
sugieren. sin embargo. directamente. que
esa facultad impllque capacidad 0 moda·
IIdad de regulacl6n.
2.8.5. La Contraloria y la Procuraduria
tienen. cada una. una funcl6n de vlgllancia:
sobre los aspectos fiscales. la primera. y
sobre los de la comducta personal de los
fun cionarios. la segunda. Nlnguno de los
textos constituclonales que se refiere a esas
entldades suglere. al menos a prlmera vista.
que tengan capacldad de regulaci6n. es
decir. que sus funclones de vlgllancla sean
una mod all dad de regulacl6n.
La evolucl6n del derecho constituclonal
colomblano pone de presente. pues. la
aparlcl6n de nuevas modalldades de reo
gulaci6n; la creclente capacldad de regu·
lacl6n de la rama ejecutlva del poder pu·
bllco sobre el sistema finan clero; la perdlda
de Inlclatlva leglslatlva en el Congreso; y el
nacimiento de algunas aUloridades. como la
Contraloria y la Procuraduria que no se
crearon con el prop6slto de regular actl·
vldades partlculares.
En toe c:apltuIaI .... "-"
mOltrart c6mo Ia etiIIud6D ~
ha multipUeado aWl mAl III !!!O!IeMe.
de regulac\6n. y eI DWnero de III autaIIdadea
que pueden ejm:erIa: 'J IlIlmo d
proceao Deva a eatablecer dupllcldad eo ..
funclonea de regulac\6n y IIJ\ grado mllJ'
COnsiderable de confuaI6n IObre toe IIcances
de Iu facultadea reapectIvu.
CAPITIlLO 3
3.1 Plaateamleato 4el problema.
EI propOslto de eate capitulo COIIIIste eo
expUcar el ortgen y en mostrar Iu con.
Iradlcclones y O8cIIaclones Jurtapruden.
ciales acerca de un tema fundamental JIII1l
la actlvldad econamlca; Ia Intervenc\6n del
Estado en la economla. EI capitulo resume.
en primer lugar. Ia evoluclOn de los textos
constltuclonales respectivoB. DeBpU~B
muestra cOmo. en algunos casas. la jllf1&.
prudencla ha utUizado eI actual articulo 32
de la Constltuclon. que se relaclona con Ia
"lntervenclon del Estado". y cuyo propOslto
ortglnal fue. slmplemente. el de extender el
ambito de Ia facultad reguladora del Con·
greso. para convertlrlo en una modallds
nueva de regulacl6n. que permlte aI Pre·
sldente de Ia RepubUca dlctar decretos con
fuerza suflclente para derogar las leyes y
que. eventualmente. reduce las facu1tades
del Congreso m/smo. Esa jurtsprudencla.
que rompia algunos de los princlplos bit·
slcos de nuestro derecho constltuclona!.
comlenza a ser modlflcada por la Corte
Suprema de Justicla.
EI origen del problema conslste en la dl·
ficultad de definlr hasta donde debe ser Ia
ley misma la que limite las \ibertades de las
personas. y a partir de donde puede
transfertrse esa poslbilldad aI reglamento.
La oscllacl6n jurisprudenclal crea una
confusion que dlficulta una regulaclon
eflcaz sobre la economia. y amerita por eUo
una reforma en los textos constltucionales
respectlvos. Los constltuyentes de 1979
comprendieron el problema y avanzaron en
una solucion; pero. qUizas. puede aprove·
charse la Consutuyente de 1991 para
aclarar en forma mas completa el asunto,
tal como en este documento se propone.
3.2 Evoluclcin del tuto constltu·
clonal hasta 1936.
A dlferencla de conceptos tales como e1
de "Estado de derecho". "separaclon de
ram as del poder". 0 "sistema parlamen·
tario". el concepto de "Intervenclon de
Estado" no es de amplio uso intemaclo·
nalmente entre los tratadlstas de derecho
constituclonal (6).
Marcel Hauriou. uno de los pocos cons·
{6) Los ttrmlnos "Intervenclon de [stado", 0 "In{erven'
clonlsmo" , nj siqulera apartctn en los Indices de matertas de
IIbros btslcos en los estudlos constltuclonales como son 18
" Teorla General del £Stado ", de Hans Kelsen {Mtxlco. D.f .:
Edltora Naclonal. 19591. 0 como la "Ttoria del EsI.do" de
Hennan Heller tMtxlco Fondo de Cultura Econ6mlca. 19611;
o como la " Teoria dr /8 ConsflfucI6n". de Karl Lowenstein
(Barcelona: Editorial Arle!. 19761: 0 como " The American
$~~:,(I~~~n~~:t:~fc:mHPa~;llrn~,.~I~iol~ :::ob~~~~:~~
de Droit ConsflfUfionneJ et d'ins/itutlons pollrlques" de
Geon!.es Vedel.
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
r'
....... del991
....... """ de renombre que lie refteren
II csc:ep1D de "tntervenctonlsmo", en un
~ IP aparecI6 en Fnincla en 1923,
expUCaIIII. que Ie tntervenci6n Uene por
objeID eviler que Ie Ubertad de unas per·
IIOIIPII Uegue a lief opresora para los demAs:
que eea tntervencl6n debe ser continua,
porque Ie Ubertad est! s1empre amenazada:
y que es parUcutarmente necesarta en el
campo de los contratos de trabajo, donde no
puede presumlrse Ie IguaIdad de las partes
contratantes (7), y para Impedlr at patrono
que IJDponga sus condiCiones a los obreros
(8).
En Espaila, en Ie ConsUtuclOn de la II
RepubUca de 193 t. el Inclso 5 del iII'llculo
44, que es el antecedente mas Inmedlato
extranjero de nuestro actual articulo 32,
sobre Intervenc/On del Estado decla:
EI Estado podrt Intervenlr por ley I. explota·
el6n y coordlnael6n de Induslrlas y emp~
euando asl 10 exlgleran Ia raclonallzael6n de I.
p1llducd6n y los Jnt ...... de 10 ecnnomla naclonal.
SlguIenao de cerca el texto espanol, el
10 de sepUembre de 1934 el entonces
Mlnlstro de Goblerno Dario Echandia
presento a la conslderaclOn del Congreso un
proyeeto de reforma consltuclonat que, en
Ie parte perUnente decla:
ArtIeaIo 2. EI Estado prodni Inlervenlr por
medlo de leyes en 10 expl0lacl6n de las Induslrlas 0
empresas publlcas Y prlvadas. con el fin do raclo·
nalizar Ia produccl6n, dlslrlbucl6n y consumo de la
rlQueza 0 de dar proleccl6n al trabalo 191.
En el Congteso. el asun(o de Ie "Inter·
venclon" no dio lugar a discuslones tan
complejas como otros (10). Y at finat. el
Acto LegislaUvo N° I de 1936 dispuso:
ArticaJo 11. EI Eslado puede Inlervenlr por
medlo do leyes on Ia expl0lacl6n do Induslrlas 0
empresas pubUcas y prlvadas. cop el fin de raelonaJIzar
Ia produccl6n. dlslrlbucl6n y COnsUIIIO do las
rlquezas. 0 de dar aI trabaJador la Jusla prolecel6n a
que Uene derecho. .
PuiValo. Las leyes que se dlcton en oJerelelo
de la lacultad que atorga estc articulo requleren
para su aprobacl6n el voto favorable de la mayor1a
absoluta de los mlembros de una y otra coim:ua.
3.3 1:1 prop6elto de 101 eonstlta·
yeatel de 1936.
Para comprender el atcance que los
consUtuyentes de 1936 daban a la norma
de Intervenclon, pareee especialmente titil
recurrir aI pensamlento de Dario Echandia.
tal como el 10 expres6 en el prologo de una
obra del jurlsta Jose Joaquin Castro Mar·
tinez. y que tenia directa relacion con el
tema.1l1)
Segun Echandia. el Indlvldualismo proclamaba
"Ia propledad prlvada, como poder
absoluto y arbitarlo" y "Ie omnlpotencla de
los contratos. cuyas disposiciones (deben)
ser leyes de las partes". Para Echandia. el
(7) ltaurice Haunou. Prlnclplos de derecho publico y
oonsC1!ucJonaJ {Madrtd: InsUtuto Ed llorial Reus, sin fecha
(ScJ{undaedlcion. p. 160).
18f!bfd.m. p. 342.
(9) Alvaro Ttrado Mejia. ibidem. p. 161 .
(10) Vidal, en Tirado "La reforma ... ", p. 14.
(I I) Darlo Echandla en "Pr6\ogo" a J~ Joaquin Castro
MatUne:. Tratado de Derecho .... dmlnlstralfvo {Bogota:
Editorial Argra. 19501, p. III·XIV.
GACETA CONS'ITI\JClONAL
tndlv\duatlsmo jurldlco Uevo aI capltaUsmo
econOmlco .. que condujo a Ia concentraclon
de capltales monopollsUcos, aI fin de la
competencla. yale explolaclOn del trabaJo
humano. "EI sistema jurldlco de la llbertad
y de Ia IIbre concurrencla conducia a la
ellmlnaclOn de Ie llbertad Y de la concu·
rrencla". deela. Los grandes capltallSlas.
ademas. segiln el. buscan un "regimen de
pollcia" para suprlmlr las llbertades pti·
bllcas. porque estas "suelen obllgar a la
dlcladura econOmlca a ejercer una vlgi·
lancla atenta sobre los movlmlentos de la
opiniOn publica. a moderar sus maneJos
opresores. a dlsfrazar sus Inlclativas. y esto
cuesta Uempo y dinero".
EI Eslado. aftade Echandla. tuvo, en·
tonces. que Intervenlr, "para evltar que el
regimen de llbertad que ponia a los propletarlos
Crente a los no propletarlos a
contratar en Igualdad de condiciones.
acabara por produclr el sometimlento total
de los no propletarlos ... creando una nueva
version de la esclavltud"; y "asesto golpe
mortal a la concepciOn Indlvlduallsta de la
Iibertad de contratar". Tanto el fasclsmo,
como el comunlsmo, se construyeron como
reacclOn contra los excesos Indlvlduallstas,
pero nlegan el derecho y Ia llbertad, para
susUtulrlos por el poder arbltrario del Es·
tado, y por eso no son aceptables. Pero. dice
Echandia. no es verdad que la exlstencla
del "Estado de derecho" este untda Irre·
medtablemente aI capltallsmo economico;
subsiste una soluclon liberal. no Indlvl·
duallsta. que "trata de salvar la llbertad del
Individuo pontendo vallas aI poder del Es·
lado. por eso es liberal y no totalitarta, pero,
aI mismo tiempo. reconoce como crlterlo
declslvo que en el conllicto entre el Interes
publico y el prlvado debe prevalecer aquel;
por eso es una solucion liberal y no Indi·
viduallsta". Se lIega asi a la nocion de
"serviclo publico" y aI "lntervencionlsmo"
esto es, a "Ia manera como deben resol·
verse los conllictos entre Indlviduo y socledad,
en cada pais. tenlendo en cuenta las
necesidades generales y el respeto debldo a
la Ubertad". Pero. concluye Echandla. "el
procedlmlento para satisfacer las necesl·
dades colecUvas debe ser jurldlco, 0 sea que
debe respetar los dereehos esenelales del
Indlviduo. mantentendose dentro de los
Iimltes trazados a los poderes del Estado".
(EI subrayado no es del orlj!lnal)
Castro ·Martinez. a su vez. en la obra que
elogia Echandia, admite que "el inter·
vencionismo no ha podldo deflntrse en
terminos de mayor exaclltud"... Pero
agrega que "Ia Intervencion qulere declr
regulaclon, metoda para armonlzar las
asplraclones Indlvlduales con los Intereses
generales, control y vlgilancla para ' evltar
Indebldos enrtqueclmlentos a costa de las
necesldades soclales ... " La Intervenclon.
segun Castro, Ie "lmprime aI Estado un
caracter de empresario. de director activo
de serviclos. y puede lIevar a que el Estado
organlce monopolJos" cuando crea em·
presas lucrativas "mediante la explotacion
en su excluslvo provecho", 0 "soclallza·
clones" cuando las enlldades ptibllcas
prestan servlclos directamente, con ex·
c1uslon de los parUculares. pero sin buscar
rendlmlento fiscal nl emolumento nlnguno
a costa de los asoclados; 0 a la "naclonaIIzaclOn"
en la cual una necesldad se sa·
IIsface por medlo de serviclos publlcos con
la concurrencla de parUculares. pero so·
p ......
meUdos estos aI mlsmo regimen que los
servlclos correspondlentes del Estado. (12)
81 se ha anallzado en tanto detaUe el
pensamlento de Echandla y de Castro
MarUnez es para mostrar cOmo est08 dos
caracterlzad08 exponentes de las Ideas que
Ilevaron a Introduclr en Ie Consutuci6n el
texto relaUvo a1lntervenclonismo de Eslado
no menc/onaron. en abso/uto. que el propOslto
de ese texto fuera dar al Presldente
una facu/tad legisIaUva y. nl slqu/era,
aumentar su capacldad reglamentarla. Los
antecedentes a los que se acaba de hacer
referencla demuestran que Ie "lnterven·
ciOn" de Estado no se concebia como una
nueva modalldad de regulaclOn. como una
atribuciOn de facultades leglslaUvas aI
Goblemo. 0 como un reeorte de las del
Congreso. sino como una extensiOn del
:lmblto reguledor del Estado. dIrigIdo. ante
todo, a controlar Ie llbertad de contrataci6n
en el campo laboral, y a permlUr que el
Estado organlzara empresas para prestar
los servlclos publlcos.
En Espalla. tratadlstas contemporane05
Interpretan de Ie mlsma manera el con·
cepto de "intervenclon de Estado". Uno de
ellosdice:
... la llrtmera forma estatal de Intervenlr se rea·
llza regJamenlando Yoo. Ia regJarnentacl6n ha de
elecluarse. on delermlnadas motertas. precloamtnte
por ley formal. {l31
3.4 IDtepretael6D jarilpradeDeial de
I. reform. de 1936.
A poco Uempo de aprobado el Acto Le·
gtslaUvo I de 1936 comenzO el debate jU·
risprudenclal sobre sus a1cances.
En efecto. el Congreso dlcto Ie ley 125 de
1937 sobre protecclon de la Industrta ba·
nanera. La ley autoriz6 aI Goblemo para
fomentar la producclon de la fruta, IrrIgar
terrenos, esUmular Ia venta y exportaclon
de los productos y propender por su me·
joramlento. EI Goblerno. entonces, por
medio de varios deeretos. y con el prop6slto
de combatir la slgatoka en el Magdalena.
dlspuso. en slntesis. que los productores de
banano de esa region deberian destinar una
parte del producto de Ie venta del fruto a
pagar. junto con el Goblemo. la campaila
de santdad vegetal respectiva. Se ordenaba
aI comprador de la fruta retener !a parte
correspondiente y entregarla aI Goblerno.
EI Consejo de Estado suspendio prime·
roo y luego anulo la parte pertlnente de los
decretos. con el argumento de que la ley no
obligaba en forma dlrecta a los productores
a asumlr los costos respectivos. por 10 que
los decretos no eran ejecucion de las leyes
sobre el asunto, nt las complementaban.
sino que IImitaban el derecho del productor
a la parte de su patrimonio proveniente de
la venta de la fruta. Segun el Consejo. no es
posible que por simple via reg/amen/aria se
restrinJa la Jlbertad de disposiclon del pa.
trimonio de las persona (14). sl la ley mlsma
no 10 ha hecho.
(121 Castro, Ib idem, pp. 107 ·11 3.
(13) f ernando Garrido F'aJla. "lnlrOOuccl6n general". en
EI modelo economJco en Is Con~llt uclOn espaflo/a [Madrid:
Instltuto de Estudlos Econ6mlcos. 19811. p. 49.
d~l~ ~O~~I~~~re~~a193f.?,n~~~es~d6Co~~~~:·~~~~~
T. XXXV. N°s 272·274, p. 922: y consefe' pcmente Dl6tn ~~
~ta%;~~~d;]~~i~~;e~~!~~~T.~Lvl.~05\02~~~:. 6179.' ,
c
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
En una Importante sentencla que pro·
dujo en 1939 con motlvo de una acusacl6n
contra vartas normas de la ley 125 de 1937.
fa Corte. en concordancla con el Consejo de
Estado. sostuvo que las leyes de Inter·
venct6n. por el hecho de ser tales. no am·
pltan la facultad regtamentarla del Go·
blerno; que la ley no puede dar (aeu/tades a
$Ie para 11m11M los derechos civiles de las
personas. con mayor raron cuanto las
nonnas que autortzan la Intervenel6n del
Estado debtan dlctarse. en esa epoca. por
procedlmlentos eapectalea. a los que ea·
caparian los decretos que dlctara el ejecu·
tlvo; que los decretos de Intervencl6n tlenen
que someterse 8 las leyes y que no pueden
modlflcarlas. y que para ampllar las atrt·
buclones del Goblemo no puede Invocarse
18 facultad que el Congreso tlene para
otorgar aI Goblemo "otras funciones dentro
de la 6rblta constltuclonal". porque tales
functones son de caracter admlnlstratlvo.
no leglslatlvo. En otras palabras. que la.
Intervencl6n. en cuanto limite a los dere·
ehos de las personas. tlene que ser hecha
por ellegislador mlsmo. (15)
Es Interesante advertlr. para que no se
exagere la poslcl6n que mantuvo en esa
epoca el Consejo de Estado. que este des·
cartaba en 1943 la Idea de que los detalles
de la Intervencl6n tuvieran que aparecer en
la ley: asl. por ejemplo. dec1ar6 legales aI·
gunas resoluciones sobre fljaci6n de preclos
del hierro. tenlendo en cuenta que habla
habldo una ley que autorizaba aI Goblemo
a seIiaiar precios aI producto. No era pre·
clso. dljo el Consejo. oponiendose a los
alegatos del distinguido contltucionallsta
Francisco de Paula Perez. que el legislador
misrno. para completar el mandato de in·
tervenci6n seIiaiara dlrectamente los pre·
cios. (16)
Analizada hoy la jurlsprudencia de este
perlodo. se encuentra que la Corte y el
Consejo no pretendieron. en forma alguna.
que el Congreso no pudlera regular y II·
mitar los derechos contractuales de las
empresas. 0 que no pudlera Imponerles
restrtcciones en sus patrtmonios. Lo que
ambas instltuciones dijeron fue que si esos
limltes 0 restrtcciones iban a crearse. era el
Congreso mlsmo. eon preelsl6n. pero sin
descender a detalles. el que debia Impo·
nerlos. EI debate fue. rea/mente. mas aeerca
del alcanee del peder reglamentarlo. que
acerca de la faeultad de IimllM los dereehos
de las personas. Y las tesis que en ese en·
tonces defendleron las alias corporaciones
jurlsdicionales. se exponen todavla hoy en.
elias. a saber: que sl se van a establecer
tlrbutos. 0 restrtcclones sustanciales a la
Iibertad de contrataci6n. es la ley Ia que
debe especlllcar c6mo. y que no basta una
simple "autorizaci6n" Impreclsa aI Go·
biemo para que este pueda expedir regu· .
laclones sobre tales asuntos.
3.11 Lareforma de 19411
EI texto de la reforma de 1936 fue. a su
vez. modlflcado por medio del Acto legis·
latlvo N° I de 1945. EI Presldente Alfonso
L6pez propuso. slmplemente. ellminar el
Paragrafo segun el cual era necesarla una '
mayorla call11cada para aprobar las leyes de
II 5) Cone Sup-ferns de Justlcla. poncntc Pedro A. 06·
met Naranjo, ' $enlencla del 4 de sepUembrc de 1939",
'fCIOJudlcl,', T, XLVIII, N' 1950, p, 610,
rT6) ConseJo de Eslado. poncnlc Sepulveda MeJia, "Scn·
Icncla del 30 de morro de 1943", Ana/es del C:on!lCjo de
E.flIdo. T, XXV. N'. 323·328, p, 136,
Intervencl6n. (17) En fa ellJlOll\ct6n de
motlvos del Mlntatro Alberto Ueru no Ie
htzo referencta espectal Ii uunto. (18) EI
Congreso derog6 el Pardgrafo pero. ademU.
dlspuso que la norma sobre Intervenct6n
quedarta asl:
EI Eolado pued. Interv.nlr par mandato de Ia
ley .n fa •• pl_ d. IndUllJlu 0 em~
publlcu y prtYidu. con .1 On d. nctonaUzar fa
productl6n. dIatrlbuc16n Y COIIIUDIO de Iu rtq .......
o de dar II trabajador fa IUlIa proteccl6n • que Ilene
d ..... ho,
Eola luncl6n no podrt ejacene en ... de Iu
• laculladeo del llllculo 69. ordinal 12. de fa eon.
Utucl6n,
La reforma conslstl6. bUlcamente. en
advertlr que el Estado puede Intervenlr
"por mandato de la ley" y no solo "por
medlo de leyes"; en suprlmlr el requlslto de
que las leyes de Intervencl6n tuvleran que
ser aprobadas por la mayoria absoluta de
los mlembros de una y otra camara. y en
advert!r que no se podia confern al Presl·
dente facultades extraordlnartas. de las
previstas en el articulo 69. ordinal 12. para
expedir normas de Intervenct6n.
Es claro que el prop6slto de los refor·
madores de 1945 fue ampllar la (aeu/tad
reglamentarla, Como reaccl6n contra las
jurlsprudencias que se comentaron atrAs o.
quizas meJor. contra una Interpretacl6n
exagerada de elias. se dljo que no era ne·
cesario que la ley mlsma se refmera a "los
pormenores" de la intervencl6n. es declr.
que esta no tendria que ser hecha "por
medlo de la ley": y que bastaria. en ade·
lante. que la ley la autortzara. es declr. que
la intervenci6n podria hacerse por simple
"mandato de la ley",
Segun ei Informe de unos miembros del
Congreso que participaron especlalmente
en fa redaccion del texto constltuclonal
respectlvo. el alcance de la f6rmula "por
mandato de la ley". conslste en que:
.., sin deJar de conslgnar 01 prlnclplo de que la
competencta para Intervenlr en detennlnada Industrla
.. , corresponde prlvaUvamente aJ Jeg/slador.
se pennlte que la acclOn del Goblerno en ejere/cJo de
sus facultades regJamentarlas pueda completBr los
prlnclplos generales conslgnados en la ley .. , De ahl
la 10nnuia "por mandato de la ley" que hemos
adoptado. cuyo alcance es el de que el Congr.so
pueda seJlalar en cada case en qut suerte de In·
dustrlas 0 empresas prlvadas convlene aI Estado
Intervenlr. en cual de los momentos del proceso
econOmlco va a hacerlo y en qut grado debe rea·
IIza= la InlervenclOn deJando aI Goblerno su tarea
C
ropla de eJecutar el mandato, En OI1as palabras. el
eglslador unlcamente conslgnanl los linearnlentos
generales de la InlervenclOn, y aI eJecuUvo correspondelin
las reglamentaclones indispensables
par,> hacerlas operar ~e~ldamente, fl9)
Como se ha dlcho. antes de la reforma
se requeria una mayorla especial para
aprobar leyes de Intervencl6n; y. segUn la
jurlsprudencla. el Congreso no podia
aprobar leyes de "autorlzaclones" al Go·
blemo. sin las mayortas requerljas para las
leyes de Intervenci6n. pues ese procedi·
mlento habria dejado sin efectos el requlslto
aludldo, Es probable que ese haya sldo uno
de los motlvos por los cuales. en la reform a
de 1945. se ellmln6 el requlstto menclo·
nado,
Vale la pena anotar que el prop6slto de
"ampllar" los Iimltes de la facultad reo
glamentarla. y el de seIialar cuAles son las
dennlclones que corresponden al Congreso.
11 71 Anales de Is Camara de Rcpresent8nttS. Sene I, N°
1 ~18~~~~iel:~~9 :a3~~~:~~rR~c~~~;:%'e~~/I~· I. N0
12, BogotA, lunea 13de nOVlembre~ 1944. pp. 116- 121.
19. Anales de la Cl1mafD de Rt:prtsentantes. Selie I. N°
26, Bo~o(j. 29 de novlembrcde 1944, pp, 311 ·314,
y cu6leI Ii 0abIenI0. _
a_I cInzarc:6 meG0. IIIO= ddee
19411. en 1948. en II1II_II1II_ Cle _._
Inlera. Ia Corte "I!:=== como lnItrumeoto de iii
tuvo que remltlrae 8 loa
pkadoa par loa COIIIIItuyeatei de
dljo:
..' a Inr...-. til /0 -.. IIeae tilt'" call a /q .. , AI .......... Ie __ dedinr. e-....~.. :.~=: .y ....... eaquedelle .......... ...
_ .. , 51 ollllllldal8 no deIIae J ....... ..
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cuUoo pori que Ia ......... Ie do ~ IIcwItaIaI
pori que feCIoIe .. , (30( (La ouIn,... GO ....
ortllfnall
Buena parte del razonamlento de ella
sentencta se fundaba en el hecho de que Ia
norma constltuclonal vlgente entoncea.
prohlbia dar facultades extraordlnartae al
Goblemo para Intervenlr.
Pero en esta sentencla, como en las an.
tertores. la Corte Inslste en que las 1eyes
que autorlcen Ia Intervencl6n tlenen que
seIiaiar clertos Ilmltes a los cuales debe
ceIilrse el Goblemo.
3.B. La re~orma de 1968.
De nuevo. en 1968. se volvl6 sobre el
tema de la Intervencl6n del Estado y se dlo
al articulo 32 de la Carta Ia slgulente It.
daccl6n:
Se garanUza la llbertad de empresa y Ia 1nlc1a.
Uva prlvada denlro de 108 Ilmltes del bien comlin,
pero la dtrecctOn general de Ia economla .. tart a
cargo del Eotado, £Ste Intervendli. por mandato de
la ley. en la produeclOn. dbtrlbuclOn. uWIzatI6n y
consumo de los bleneo y en 106 servlctos p1ibllcoo y
prlvados. para raclonallzar y planlflcar Ia economla
a nn de lograr el desarrollo Integral.
Intervendli tambltn el Estaao. por mandato de n ley. para dar £Ieno empleo a los .... UB08 hulll8llOl
;":;:'~:nlo~~ ~ec:a e~="~~ ~
tenga como obJeUvo social Ia JUSUcla social y .. \
m~oramlento armOnlco e Integrado de Ia COIIIu·
nl ad. y de las clases proletar:tas en oartlcular, \
Como se observa. el texfo se htzo mas
ret6r1co. se dlo particular atenei6n a los
"flnes" de la intervenel6n. se dljo que el
pleno empleo debia buscarse "dentro de
una politlca de Ingresos y sa1arios". y se
aboU6 la prohlblcl6n de dar facultades ex·
traordlnarlas al Goblerno para dletar
mandatos de Intervencl6n. En este iIltimo
aspecto la reforma era 16glca: no tenia
sentldo que el Congreso pudlera dar autorlzaclones
para Intervenlr. por medlo de
normas redactadas en forma amplla para
extender la facultad reglamentarla del
Goblemo. si a1 mismo tlempo se Ie prohlbia
que se dleran facultades extraordlnarias
para dlctar mandatos de Intervencl6n.
En todo caso. en 1968 se conserv6 el
prlnclplo segim el cual. la Intervencl6n debe
ocurrlr "por mandato de la ley".
La jurlsprudencla no parece haber dado
mueha atencl6n al nuevo texto que se
acord6 en el aflo 68: es declr. no parece
haber habldo una modlllcacl6n juriSPru'
denclal en cuanto a los alcances de la fa·
cultad reguladora del Estado. 0 en cuanto a
los instrumentos que pueden utlitzarse para
ello. que tenga su fundamento. de modo
expreso. en el nuevo texto de la norma. EI
Consejo de Estado lIeg6 a declr que el tinlco
aspecto en que la reforma de 1968 contlene
un avance. en cuanto a la teorla de la In·
20. Cone Suprema de JusUCla. pOnente AnlbaJ CardoeO
Gaitan, "Sentencla. del 30 de novlembre de 1948", G«'dI
Judlcl.l. T, LXV. N'. 2066-2067. p,36,
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
...,... •• en baber acIarado que ella
podia bIcene. tambltn. por medto de fa·
CuItadee ezIrIordInarIu. (21)
S. 7. La ranltad d, lat,n,.d6.
• COIM.ualtiddel .....
Durante vartoe dOlI. Y en CB8O\I de gran
Importancta para Ia reguJaclon de la economIa
naclonal. Ia Jurlsprudencla oscureclo
Iu frontena entre Ia facuJtad leglslatlva y la
reglamentarla. a prop6slto de Ia Interpre·
tactOn del articulo 32 de Ia Constltuclon. Es
uUl destacar que a menudo. para alcanzar
sus concluslones. Interpreto esa norma en
concordancla con el numeral II del articulo
76 del mlsmo estatuto. La tesls que se
acogto cre6. por asi declrlo. una nueva
modalldad de regu/acJ6n. los "deeretos de
IntervencJ6n ", a los cuales se atrlbuyo
fuerza de ley material. es declr. la capacl·
dad de derogar las leyes contrarlas.
EI menclonado numeral 11 es del sl·
gulente tenor:
ArtIcaJo 78. Corresponde a! Conpoo haeer
Iasleyes.
Por medto d. eu... .J.roe las sigut.ntes atrtbu·
clones:
11: Conceder autorlzactones aI Gobl.rno para
eel.brar contratoo. n.goctar .mp~Ut... enaJ.nar
bt.nes naclonales y .J.reu otras lunelon .. d.nlra
d.1a 6rblta constltuctonal:
EI primer antecedente que se ha encon·
trado de la teorla segiln la cual el Presldente
puede dlctar decretos con fuerza de ley. se
encuentra en un planteamlento del fiscal de
la Corte. Nestor PIneda. segiln el cual la
Constitucion atrlbuye al Presldente no s610
Ia facultad de reglamentar las leyes, sino la
de "dlctar reg1amentos con fuerza legal
dentro del radio de sus atrlbuclones cons·
tltuclonales". Lo curloso del asunto con·
slate en que no fue la Corte la que hlzo '
espectal referencia a esta tesis de su fiscal.
sino el Consejo de Estado, en 1939. que la
ctt6 y Ie dlo espectal relevancla. Pero nl
PIneda. nl el Consejo. hlcleron una expU·
caclOn detal1ada de esta teorla (22) que. en
cualquler caso. no se expuso como un de·
sarroUo de la facultad de Intervencl6n del
Estado.
A partir de 1966. el Consejo de Estado
comenz6 a sostener que. en materia de
leyes de Intervencl6n, y como consecuencla
de la reforma constltucional de 1945. el
Congreso habia perdido competenc/a para
adoptar las medldas reg/amen~ de
Intervene/on; que esa competencta era
ahora s610 del Ejecutlvo. el cual deberia
ejercerla por medlo de una nueva clase de
decretos, que tlenen "Ia m/sma fuerza
nonnativa de la ley". Y ailade el Consejo,
para que no quepa duda:
EI mandato lega! d. Interv.nct6n habtltta a!
Gobt.mo d. un pod. r normaUvo espeeta!. y da a I ..
reglamentos. dentro del campo econ6mico Inter·
venldo. fuerza de Jey. porque en otra (onna se haria
~~~~ola .~ncl~~ ,r;, !~b~~~~:n~~6~s 'll'e~
o rt ~ln al)
Esta jurisprudencla. sin embargo, como
otras reseiiadas atras. no proporciona
elementos de julclo para definir hasta
QAa:rA CONSTlTUCIONAL
donde puede ir el Congreso en sus man·
datos Intervenctonlstas. 0 cuando una
medtda deja de ser "legtsIaUva" para
converttrse en "reglamentarta·'.
En 1971 la Corte sosttene que las leyes
que se explden con fundamento en el ar·
tlculo 32. 6 que pueden relaclonarse con ~I
en razOn de las materias que tratan. dan
lugar a que el Presldente explda los de·
cretos a los que alude la parte final del
numeral II del articulo 76; la jurlspru·
dencla establece. pues. un vinculo directo
entre tales nonnas. Y los decretos que
exptde el Presldente. en estos casos tlenen.
seglin la Corte, fuerza y caracter de ley; por
eso pueden Uegar hasta regular la creaci6n
de sanclones y, preclsamente porque tlenen
fuerza legal y no la de simples actos ad·
mtn!stratlvos, estan sometldos a su Control
jurlsdlcclonal. EI Consejo de Estado ha
compartldo esa Interpretacl6n. (24)
La Corte esta modlficando esta Juris·
prudencla. Es asi como la comlenza prl·
mero. en 1978. a Inslstir en los limltesa los
que debe cei\1rse el leglslador al autorlzar
las intervenctones; y luego recuerda que el
Congreso conserva su Tacultad de Inter·
venlr. y en que no puede trasladarla en
fonna global e Incondlclonal al Goblemo.
Sus palabras son:
... Ia )ey que concreta y desarrolla .1 arliculo 32
at Imparllr .1 mandato para que .1 Eotado Inter·
venga, ha de clrcunscr1bir exactamente los IImll~
d. r. r.cwtad que ordeM ejercer. d.t.rmtnando
c::uando se Intervtene. a qu1~nea . respecto de qu~
acuvldades. en qu~ sentldo. de qu~ manera. y obytam.
nt.. ...pelando las nnaltdades pr."stas
consUtuclonalmente para la lntervend6n.
... . 1 I.gblador no esta Ilmttado • Ia autortzacl6n
de una lntervenct6n lndeRnlda. lnconcreta, atr1·
buy.ndo .u propta y total capaeldad Int.rv.ntora.
.n una espeet. d. traslado global d. su compet.ncla
a! Gobterno. que quedaria Inyootido d. una Intcia·
Uy. Incondtctonal.
... I.. deeret.. que desarrollan las I.yes sobre
tntervenc16n econ6mlca. son de la naturaleza y valor
que Uenen I .. pre ... t ... n .1 ordinal II. d.1 arliculo
16 d. Ia ConsUtucl6n.
d..... confertd.. aI EjecuUYO medlant. ley.. de
autorlzaclones'art. 76'11 C.N.) no son para ejtrctr
~=:r.J:~~~!~~cIonU:.t"I:
6rbtta conatltuclonal" d. canIcter adm_ u
~~. ~~i,~~t~J=':~= dol
Dentro de esta ml8ma orientacilln. Ia
Corte consldera que no puede el Congreeo.
por medlo de una de las leyes de autorl·
zaclones que contempla el articulo 76.
ordinal 11. facuJtar al Goblemo para e&tablecer
subsldlos. porque tales subsldtos
son "gasto publico" y el decreto del gasto.
en la Constltuclon. no es una funclOn que se
encuentre dentro de la "orblta consUtu·
clonal" del Goblemo. sino dentro de la del
Congreso. (28)
3.8 Izteul6D ., d,leaacl6D de Ia
r.C1Iltad regJameataria.
Es obvlo que al definlr hasta donde puede
lIegar el leglslador al autorlzar la Inter·
venclon del Estado. 0 que parte de \a In·
tervenclon debe ser hecha por el mlamo. se
define slmultanearnente el campo de acct6n
del reglamento. Ley y reg1amento com·
pletan el unlverso de las reguJaclones. Por
eso. adelante en este documento. cuantlo se
Intente seilalar aqueUos aspectos que. de
todos modos, deberian ser definldos por el
legtslador cuando desee hacer IntervenclOn
del Estado. se han un Intento similar
respecto a la facultad reglamentarta.
Dada la estructura de la admlnistraciOn
publica contemporanea. no es poslble aspirar
a que el Goblemo. entendldo teen!·
carnente como el Presldente y sus Mlnistros
o Jefes de Departamento AdmlnlstraUvo
(Art. 57) produzca todos los reglamentos del
Ambito naclonal. NI es poslble esperar que
todos los reglamcntos tengan el mlsmo
grado de detalle. 0 el mismo rango. Por eso.
en la pr;l.ctica. se ha generallzado la cos·
tumbre de expedir reglamentos entre las
diversas agenctas de la Nacl6n.
Esta pr;l.ctlca. por supuesto. ha dado
lugar a numerosas controverslas judlciales
porque. aparentemente. el articulo 120.
numeral 3. dela s610 en Manos del Gobiemo
la facultad reglamentaria en el orden na·
clonal. Por eso. para acomodarse a la ne·
cesldad de extender tal facultad. la JuriS'
prudencia ha Ideado d1versos argumentos y
c1aslflcaclones. de acuerdo con los cuales
dlferentes autorldades nacionales pueden
expedlr "reglamentos tecnlcos". 0 "re·
glamentos intemos". 0 "reglamentos de
servicio".
La facultad reglamentarla se ace pta. ante
todo. para las entidades descentrallzadas
por servlclos. y se ex plica. a veces. como
una consecuencia natural de la descen·
tralizacion mlsma. tal como se observa en
la siguiente transcripcion de la doctrlna de
la Corte:
Esta modalldad de reglamentacl6n es la mane·
ra como se mantfiesta preclsamente la autonomia
admlnlstratlva del Establecimlento Publico y
"2'7."Cortl: Suprema de Justlcla, ponenle Jaime Sanm
GreHTensteln, "Sentencla del 15 de rebrero de 1990", foro
CoJomblano, T 42, NG 250( 1990), p.p. 314,320,
28. Ibidem, D. 319,
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
PiI\nalZ
consUtuye una de las caractertstlcas de 1ft descen·
traliucl6n por eervlcloe como atrAs 8C anot6 y no
~va aI Pr~dente en el cuo que se examlna de I.
C~~~~~~I reglamentarta que Ie otorga la ConsUlu-
Otras veces la facultad reglamentaria
de las entidades descentra1lzadas se justi.
fica como una consecuencla de la necesldad
de realizar la Intervencl6n en la economla.
Dice la Corte. por ejemplo. acoglendo un
punto de vista del doctor Jatme Vidal: .
... es 1& ley ta que Implanta la lnlervencl6n del
Eltado, pudlendo tmpanerl. en muy dlversas mat
....... muy dlstlnt .. sUJet ... vanadas final ldades y
mayor 0 menor amplltud, Convlene hacer tambltn
18 stgulente advertencla: es el Estado el que Inter·
venari. no excluslvamente el Presldente 0 un MI·
ntstro. conrusl6n en la que generalmente se cae
voluntarta 0 Involuntartamente. correspondlendole
... Intervencl6n 01 Congreso y aI EJ
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