Por:
|
Fecha:
1991
~" ,
.
REPUBLICA D E COLOMBIA
;<), "ylJ i .
GACETA
,
STIT UCIONAL CON -N' 53 Bogotá , O.E., jueve s 18 de abril de 1991 -
ASAMBLEA NACION AL CONSTITUYENTE
ANTO 10 JOSE NA VARRO WOLFF HORACIOS ERPA URIllE ALVARO clrlmz IIlRT\DO
Presidenle Pr e\ Id enle
JACOBO PEREZ ESCOBAR ALVARO I.EO . C\JIAO
SC(I'ct.lno GenerJI K~I."m
TORIA RELA
Infonn e - Ponencia
Régimen Económico y
Finalidad Social del Estado
Ponent e\
OSCAR HOYOS IG\ IUO IIOU\ I
CARLO LEIIOS SI\I\IO\DS ( IR LO~ O~~ 1[,( 01\ IR
RODRI GO LLOREnA (A lCEDO ~ \TO\IO \'EPf.~ P IRR I
(PJf': 2)
Infonne - Ponencia
Internacionalización de las
Relaciones Económicas
Ponente,
OSCARHOYOS 1(;\ le 10 IIO! 1\ I
CARLOS LF.11O S I~IM O\D, ClRLOIO,,\ f,( OIlIR
RODRIGO LLOREDA ClICEDO \\TO\!O \ lPF, PIRR I
IP'1 111
Infonne - Ponencia
Hacienda Pública
y Presupuesto
P(m~lIh:'
e IRLOS ROO IDO \ORIH; I
JF. l S PERF Z (;O\ Z IIn· Rl HIO
HELE1\ I HERRA \ OF \10\ TO\ ~
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Infomle - Ponencia
La Banca Central
(N IRHO\O,
(" IRLOS Ll 110\ 1111110\0,
ROURH,O I LORf o I ( IICFOO
1(,\ I( 10 11011\ I
e IRI 010" I f \ t OlIlR
\\IO\I O \fPI,PlkRI
Informe - Ponencia
Regulación Financiera, Crédito, Deuda
Externa, Co mercio Exterior,
Régimen de Aduanas
IG\A( 10 lIOLI\ I
( IRIO o'''.SCOI\IR
1\ TO\IO \ FPFS l' IRR I
e IRI O" fIlO SI11110\U\
RODRIG OII ORFUI nlOIJO
Infonne - Ponencia
Control Fiscal
1 1.\ IRO CII I HfUlkl( 11 \IIRI\SOOWI\\ IIfR\ISIHI
JFlt, PI Rf.7 (;O Sl II fI·Rt HIO (,1 R 11" ROJ IS
mi F\ \ flfRR" 01 llO\l m I ( IRI o s ROIl\DU \ORII (, I
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
PiglDa 2 GACETA CONSTTnlQONAL
Infonne - Ponencia
Régimen Económico y Finalidad
Social del Estado
Constitu yentes:
CARLOS LEMOS SIMM ONDS
CARLOS OSSA ESCOBAR
RAFAE L IG NACIO MOLINA GI RAlDO
ANTONIO YEPES PARRA
RODRIGO LLOREDA CAICEDO
OSC AR HOYOS NARANJO
CAPITULO n
FINALIDAD SOC IAL DE L ESTADO
Articulo 1.- Es fi nalIdad socIal del Estado
procurar el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la
población. atendiendo principios de unIversalIdad.
IntegrIdad y solidaridad asi
como la satisfaccIón permanente de sus
necesIdades básIcas y entre ellas. priori tariamente
la salud. la educación y el
consumo básico de agua potable.
La comunIdad particIpará en la gestión
estatal encaminada al logro de esta finalidad
que tendrá prelacIón en el Plan NacIo
nal de Desarrollo Económico y Social y
en los de las entidades territoriales. asi
como en s us respectivos presupuestos.
La Ley estableberá las conductas que
atenten contra los objetivos anteriores y
definIrá las sancIones a que haya lugar.
CAPITULO m
SEGURI DAD SOCIAL
Articulo 2.- Con el fin de asegurar la
coberiura total de los servIcIos de salud y la
proteccIón contra los riesgos de InvalIdez.
vejez y muerte. el Estado en concurrencia
con los partIculares. ampliará progresl·
vamente dIcha cobertura. La seguridad
social Incluye también la asIstencIa pública
y los demás derechos que establezca la Ley.
Los ancIanos. los nIños. las mujeres
embarazadas y en condiciones de post·
parto y las personas InhabilItadas fisica o
mentalmente o en condIcIones de pobreza
absoluta. gozarán de especIal protección del
Estado.
Articulo 3.- La Ley organIzará un sistema
de salud que Integre V coordine los
servicio aslstenctales ol'fctales y prIvados.
con eficiencia. universalidad y solidarIdad
Este ststema se organizará de manera
descentralizada a partir del nivel local.
estimulando entidad es de carácter asocIativo
o comunitario.
Serán responsables de su organizacIón y
flnanclarnlpnto la Nación. los cntes terri
torlales. los cm pleadores y los asegurados
La Ley señalará los correspondientes
aportes y com petenclas.
Articulo 4.- Una ley de la Se/(urldad
SocIal definirá mecanismnos para garan.
tizar ~I cubrimlenlo de los rlesg05 de In
valldcz. vejez y muerte y fijará consultando
el criterIo de solidaridad. los aport(·s del
Esta do y los de las personas natural es y
juridlcas.
Articulo 5.- La direcció n de las ins tituciones
de Seguridad SocIal estará a cargo
excl usivame n te de las personas na turales y
juridicas. que hagan los a portes en la form a
y proporcIón que dete rm ine la Ley.
Parágrafo transltorio.- La ley dete rminará
las no rm as que ord enen la integración
y transfo rm ación de l actual sistema
y el Ejecutivo dispondrá de un plazo de
cinco (5) años para la ejecució n de las reformas
y la puesta en vige ncia del nu evo
régimen.
CAPITULO IV
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
Arti culo 6 _- Los ServIcIos Públicos
DomIciliarios son Inherentes a la Finali dad
SocIal del Estado y este garantizará tanto el
acceso de la poblacIón a ellos como su
adecuada prestación.
Articulo 7.- La Ley definirá los Servicios
PÚ bllcos Domiciliarios. Estos podrán ser
prestados por el Estado directa o indirectamente.
por las comunidades organIzadas
o por los particulares.
Articulo 8.- La Ley fijará las competencIas
y responsabilidades relativas a la
prestacIón de los Servicios Públicos Domiciliarios:
éstos se prestarán a nive l local
cuando las caracteristicas técnicas yeconómics
del servicio y la conveniencias
generales asi lo permItan y aconsejen. Los
Departamento y Reglones cumplirán. en
todo caso. funcIones de apoyo. coordinación
y planeaclón.
La ley definIrá los niveles minimos de
Servicios Públicos DomIciliarios que deben
alcanzarse en cada unidad territorial y las
obligará a no distraer sus recursos en obJetivos
distintos de la provIsión de aquellos
cuando no se hayan alcanzado los niveles
minlmos establecidos.
Articulo 9 _- La Ley estab lecerá los
elementos y criterios para la fijacIón de las
tarifas de los Servicio Públicos Domiciliarios.
tenIendo en cuenta el principio de
redistribución de Ingresos. La Nación. los
Departamentos y los MunIcipios concederán.
a través de sus re pectlvos presu·
puestos. subsidios para que las personas de
menores Ingresos puedan pagar las tarifas
o los precios de los Servicios PúblIco. hasta
el nivel necesarIo para cubrIr sus necesidades
minI mas.
Articulo 10_- La Ley dete rm inará loe
deberes y derechos de los usuarios . el n!gimen
de su protección y sus formas de
particIpació n en la gestión y fiscalizaCIón de
las empresas estatales que presten el ser .
vicio. según su naturaleza . IgUalmente
definIrá la participacIón de los munIcIpIos
atendidos en las entidades y empresas que
les presten ServIcios Públicos Domicil!ar!os.
Articulo ll_- Correspo nde al Organo
legIslativo definir los elementos y criter10s
generales que regirán la prestación de los ~
ServicIos Públi cos Domlcillrlos. asi como i!U
fin a ncIami ento y régImen tarifarlo.
Articulo 12.- Corresponde al Presidente
de la República señalar con sujecIón a la
Ley. las politicas generales de adminls- li
tración y evaluacIón de los Servicios Pú·
blicos DomI ciliarios y ejercer a través de la .
Su peri ntendencia de ServICI os Públicos qut.,
organ izará la Ley. la inspecc ión y vigilancia
de las entidades qu e pres ten ServIdos
Públicos DomiclIJarlos.
Co nstituyentes:
Carl os Le mos Simmonds
Carlos Ossa Esco bar
Antonio Yepes Parra
Rodrigo L/oreda Caicedo
Rafael Ignaci o Molina Gira/do
Osear Hoyos Naranjo
Bogotá. D.E. Abril 10 de 1991. t
1. PRESENTACION
Esta expos ición de motivos resume las
discusIo nes que hemos sostenIdo en la
subcomisión tercera de la comisión quinta
de la Asarn blea Nacional Constitu yente.
hemos te nido en cuenta para que en la
nueva Co nstitucIón Colombiana exIsta un .
titulo denom Inado finalIdad socIal del
Estado. Este Título comprend e a su Vel)
varios capít ul os. a saber: servicIos públicos.
seguridad social. salud.
Un principIo fundamental que se refiere a
las ll amadas co nd icIo nes necesari as para el
desarrollo eco nómico ori enta esta eXp06i·
ción de motivos: la co ncepcIón de los clu·
dadanos como Ig uales an te la vIda y no
únIcamente an te la ley.
Con este propósito estaremos vigilantes
para que en la Co nstit ucIón no quede n
consignados múl tiples derec hos que. de I
suyo. no co ndu ce n a unas condici ones de
vIda dignas y decorosas y lu charemos para
que tstos se convIertan en nonnas consU·
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
• Jueves, 18 de abril de 1991
tuclonales, -con capacidad sufi ciente para
normar Y transformar la reallda d- y no
en simples enunciados .
El camino empr end ido, que j ustifica esta
aventura jurídlco·pollUca es largo y toro
tuOSO , especialm ente, cuando se busca con
afán diferentes ra zones de a poyo en el
amplio universo de las cie ncias sociales que
• velen . no sólo por la forma de la norma
sIno . principalmente por su co ntenido.
RedeflnlclóD de Eltado
Como el ma rco de nuestras propuestas
es el Estado. es preci samente és te el prim er
concepto qu e hay qu e redefi nlr para de·
terminar en qu é med ida tiene cabida en el
la gesUón social .
Ahora bien . si nu estra opción más firm e
es por la de un Estado Social. en se n tido
• estricto. o que com o tal no actúa obede·
clendo los dictados de la be nefi cencia y
de la caridad sino co mo res puesta a los más
elementales derechos y a los valores horl ·
zontales que los sus tentan , el panoram a se
hace mu chísimo más claro. y de entrada, se
perfila como una opcIó n cuali tativamente
dlstlnta de las qu e abogan por un Estado de
cort e vertIca l. En és te no es la recl pr oc l·
dad entre perso nas lo qu e primero cuenta:
por el co ntrario, a11i so n muy bi en vistas las
acciones de quienes movidos po r el afán de
dar auxilios - ve rnlón la ica de la benefi·
cencla y la caridad - pretend en arralgar la
Imagen de un Es tado vertical benefac tor
cuyas principal es vlrtudes son la co mp a·
slón , la obediencia y la s um isión y qu e. en
definitiva, sirv e más a los intereses de
quienes detentan el poder qu e a la co mu ·
nldad qu e supu estam ente es be neficia da.
Se cre a, así. una ética qu e no se da entre
Iguales y, por lo mismo. co nvie rte en agente
de desigualdad.
En el prim er modelo -en el Estado So·
clal- el Estado sirve. en el segu nd o -el
Estado de co rte verUcal- auxilia: el pri·
mero ac túa s iempre y co n tinuame nte en las
más dlsí mU es ci rcu nstancias. el segund o
reacc iona esporádica mente -frecuente·
mente co nvulslona- ante sit uaciones cri·
Ucas y agudas cuan do ya no hay otra sao
IIda: en el prim ero todos - dlrigentes y di·
rigidos- se s iente n ob ligados en una causa
común . en el seg un do. en cam bio, el mayor
• peso de las obligaciones recae sobre las
mayo rí as, cuyo poder es más simbóli co que
real: en fin . el prtmero es más un Estado de
derechos que un Esta do de privilegios,
como s uele suceder caracteristicamente en
el segund o: en el Estado Social los derechos
de todos los ciudad an os están mediados
ún icam ente po r la Consti tución y por tanto
so n Inal ienables, mie ntras que en el otro
su elen estar mediados por favores o con·
trapr estac lones pe rsonales o de partido que
hace n de estos meras fig uras juridlcas que
pueden se r negocIables en circunstancias
particulares.
En consec uencia. si nos decidimos a
conform ar un pacto social y una renovada
socie dad en Colombia debere mos optar por
un auté ntico Estado social de derecho en el
cual los ci udadanos tengan. como ya lo
hemos dicho, Igualdad de oportunidades no
sólo ante la ley Ino ante la vida.
El probl ema fundame ntal -afirma Osear
Landerretche- no es el de Incrementar o
reduclr el tamaño del Estado. porque un
Estado Ineficie nte como el que existe ac·
tualment e en Co lombia no fun ciona mejor
por se r más grande o por se r más peq ueno.
GA CETA CONSTITUCIONAL
y cie rtamente de lo que se trata no es de
redu clr la capacidad de planeaclón y con ·
trol de l Estado, stno de tecniOcarla y de
orientarla hacia la realización de todo lo que
el mercado y los tntereses particulares no
puede n lograr si son dejados en absoluta
libertad y no se los coordina con una tn·
tenclo nallda d nacional .
RedeflnlclóD de la EcoDomia
El segundo co ncepto. no menos tmpor ·
tan te, es el de la eco nomia. Conviene pre ·
gun tarse, hasta qu é pu n to coincide la
eco nomi a con la cie ncia económica y si
existe o no un limi te que nos Indique en
qué grado es posib le conce bir las ciencias
económicas a Imagen de las ciencias na·
turales -caracte ri zadas. en forma tan
ev id ente, por la desc ripción. la medida
exacta y la verificació n empírica- o si más
bien es te Interés constituye un atrevimiento
qu e co ntrasta con el carácter de "ciencia
socIa l" propio de las ciencias económicas.
Po r lo de más, es la eco nomía un fin en si
mismo que ex iste como enUdad Ind epen·
diente del resto de la vida social y cuya
única razón de ser es la organizacIón y el
fun cionam iento.
En cuan to a las tareas de la economía.
-afirma Recarfdo Duque H.- es preciso
indagar Si se reduce n a obtener un producto
social eleva do. a satisfacer a toda costa
los deseos de bie nes materiales y el deseo
del máxi mo lucro posible y a aplicar neo
cesariamente el criterio de la racionalidad
eco nómica .
Con respecto a los Imperativos econó'
micos. es pr eciso preguntar hasta dónde
pu eden aceplal'l>e éstos cuando entran en
colisión co n otros Imperativos de la vi da
social, cuando limitan la realización Inte·
graJ del hom bre al privarlo con frecuencia
de la satisfacció n en el ejercic io del trabajo
o de la pr ofes ión . de l suficie nte tiempo libre,
de una cierta libertad an te los bienes ma·
teriales y de l disfrute de un ambiente social
y fislco en equilibrio.
Son estas. las dos premisas fundamen ·
tales so bre las cuales pretendemos crear y
j ustificar un nuevo titulo en la Co nstitución
Colombiana que se caracterice por elevar al
hombre sob re la norma . en co ntraposición
al trad icIonal esquema que considera la
norm a antes que el homb re.
2 . DEMOCRACIA Y GESTION
SOCIAL
Ningún estudioso de la politica nacional
desconoce el débil vínculo que existe, ac·
tualmente , entre el concepto de democra cia
y la realidad social. Hemos olvidado que la
primera se fortalece sólo en la medida en
que se aslmUe con la se!(unda y que . por
tanto. cualquier intento por robustecerla
seria vano e Inoperante si no se satisfa cen
las mú ltip les necesidad es de la sociedad
que las padece.
SI de verdad queremos re-crear el con ·
cepto de democracia es necesario crear las
condiciones adecuadas: afianzar la parti·
clpaclón comunitaria sobre una economía
redefinida y orientada hacia la convivencia
social y el derecho a vivir dignamente.
El gesto social en Colombia debe ser. por
mandato constitucional prioritario en la
Invernlón pú blica. primando este concepto
de re ntabilidad social sobre el de frlos
rendimie ntos económicos. ¡Tabla 11.
Página 3
El pan oram a social colombiano se pued e
calificar com o deprimente al an alilar su·
perficlalmente algunas cifras: altas tasas de
desempleo . más del 30% ue la r-obl ac lón si n
acceso a servicios médicos. sólo el 17 % rnn
derecho a precario s servicios de seguridad
social.
Estos constitu yen pr obl emas limit e que
de acuerdo co n su grav edad dan a con ocer.
en forma mas o menos eXdcta. la situa ción
real de la democracia v la efi cien cia del
Estado.
Est e panorama, debe ll amar la aten ción y
exigirnos a ha er un alto en el camino.
Demanda de lodos los partIdos politicos
nueva senslblhzacló n. Imaginac ión y oro
ganlzaclon es socIal es con el propósit o de
configurar un nuevo co nce pto de demo·
cracla y de organización económica .
La gestión social debe ser la piedra ano
guIar sobre la cual se constru yan los Ideales
de la paz y de la democracia.
Pero. si por una parte. la gestión social
exige nuevas sensibilizaciones e Imagina ·
clones en busca de la paz . la aproximación
a los conceptos económicos tambié n exige
medidas similares. Una y otra gestión no
podrán ser en el futuro modos de ser In·
dependientes del Estado sino parles inte·
ractivas e Interdependientes del mismo
y. como muestra de ello , la economia so·
IIdaria y la propiedad social deben ser
promovidas en la nueva Carta .
Dentro de esta nueva concepción unitaria
y descentralizada del Estado en la que tanlo
el desarrollo social como el económico lrán
de la mano. el Estado desempenará un
papel disUnto del que todos conoce mos .
Asi pues. si se pretende crear en Co·
lombla una nueva cu ltura de paz y convl·
cencia. no puede hace1'l>e sobre la so la base
de una economía de mercados abierta y
regida por sociedades anónimas y socie·
dades limitadas únicamente. Hay que abrlr
paso a otras modalidades de gestión eco·
nómica -como la economía soUdaria- a
otros tipos de propiedad diferentes de la
privada y la estatal : la propiedad social y la
comunitaria.
3. LA EDUCACION EN COLOMBIA
En las actuales condiciones de la sociedad
colombiana . sometida a los efectos dlso·
ciadores de una violencia permanente y a la
carencia de una cultura de participación
democrática y civilista. el papel que de·
sempeñan las condiciones educativas de la
comunidad . es sin duda. esencial y doml·
nante.
Con la actual situación de nuestro sis ·
tema educativo es imposible con gulr que
nuestra comunidad participe acUvamente
e n un proceso democrático auténUco . en el
cual no pu eda ser manipulada .
Es necesario reconocer qu e la edu cac ión
en Colombia afronta un a crisis de unpor·
tantes proporcione s que limita la confor·
maclón de una nu eva soc iedad
Hasta la década de los anos rmcurn ta la
situación se pod ia considerar como la
mentable. el analfa be tlsmo era mayor d I
40% Y la cobertura de la educació n bási ca
primaria no llegaba al 50%
::n la dé cada de los ~sen ta )' en la prl·
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Pá«iDa 4
mera parte del setenta se obtuvo avances
importantes Que llegaron a alcanzar coberturas
del B4 \ en primarta y multiplicar
realmente la matricula en los diferentes
niveles educativos_ Pero. a partir de este
momento. los sectores sociales del desarrollo.
en especial la educación y la salud.
fueron relegados a los últimos lugares en la
escala de prioridades de la Inversión pública
y asi los logros alcanzados perdieron
en forma rápida todo su significado en la
vida nacional.
Unos pocos ejemplos bastan para demostrar
lo anteriormente anotado: en este
periodo citado la tasa anual de crecimiento
de la educación básica primaria ha sido
inferior al 1 \ Y la de básica secundaria
apenas llega al 2 \: el analfabetismo sigue
siendo un grave problema social que se ha
pretendido ignorar en forma irresponsable.
puesto que 2.3 millones de colombianos no
saben leer ni escribir y cerca de 5 millones
se consideran analfabetas fun cionales.
Tadavia en nuestro pais de 100 niños en
edad de estudiar primaria. 16 no están en
posibilidad de asistir a la escuela. Más de la
mitad de los Jóvenes en edad para estudiar
secundaria. no lo pueden hacer. El 40\ de
los niños que integran al sistema educativo
no logra permanecer estudiando siquiera
los cinco años de primaria.
La financiación de la educación colombiana
es realmente precaria. El gasto total
de la educación. que incluye el gasto público
sumado al que hacen las familias . en
el último decenio ha representado e15\ del
PlB. Por su parte. el gasto públJco es el 60\
del gasto total y equivale a sólo el 2.6\ del
PlB. indice bastante bajo en comparación
con el promedio de América Latina y el
Caribe que es deI4.3\.
En los ú1tlmos 10 años. los gastos del
Gobierno central crecieron. en térm inos
reales. a una tasa anual de 5.3\. en cambio
los aportes de ese a la educación aumentaron
a una tasa an ual de sólo eI2.9\.
La inversión en el sector es bajísima. sóio
representa el 6% de la inversión total del
Gobierno central.
Los estudios más conservadores indican
que en Colombia es urgente la creación de
un minimo de 15.000 plazas docentes en el
sector público de la educación.
Aún no existe un propósito nacional
educativo y la educación no es un tema
objeto del debate público. pero cuando lo es
se debe a motivos cuyun tu rales esporádicos.
En Colom bla no todas las regiones ni
todas las clases sociales participan equl·
tatlvamente de los avances conseguidos en
este sector; por lo demás. en el concierto
latinoamericano. que está lejos de ser pa·
radigma mundial. nuestro país se halla a la
zaga de casi todos los demás paiscs: en muy
pocos parámetros nos encontramos a la par
yen ninguno somos los primeros.
Con una educación en las condiciones
anoladas. es absolutamente Imposib le
acceder al desarrollo económ Ico y a la
construcción de una nueva sociedad en un
clima de convivencia y tolerancia. En
consecuencia. proponer cualquier reforma
constitucional sin atender las Inquietantes
condiciones citadas seria una acción to·
talmente Inconducente y sin asidero en el
principio de realidad dado por estas cifras
La Constitución de 1991 debe establecer
GACETA CONSTI11JQONAL
las normas necesarias para conformar un
Estado Social de Derecho. en el cual la
gestión social tenga absoluta prioridad en el
gasto público. El Ejecutivo y el legislativo
tendrán la obligación constitucional. de
elaborar los planes generales y sectoriales
del desarrollo. así como los respectivos
presupuestos. de garantizar a los ciudadanos.
en primer lugar. la satisfacción de
sus necesidades básicas. especialmente. los
derechos a la educación. la salud y la seguridad
social.
Debemos emprender en forma inmediata
un amplio programa de educación popular
y pedagogia política para garantizar. de este
modo. que el puebio colombiano no sólo
conozca sino que además se apropie de su
Constitución y asi ésta no se convierta en
un documento más. propiedad exclusiva de
los expertos y los tecnócratas.
La nueva Constitución debe pasar al
dominio popular y a la vida cotidiana.
Esta actividad la deben orientar en primer
lugar el sector educativo. y los medios de
comunicación social.
4_ SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL
El nivel de salud de un individuo está
necesariamente relacionado con su condición
social y. en nuestro país. el acceso a
los servicios de salud lo está con el poder
adquisitivo individual o familiar.
Hoy parece claro que el acceso al ciudadono
integral de su salud es un derecho
de todo individuo que debe ser plasmado
como tal en la Constitución. y que tal derecho
debe ser garantizado por el Estado.
Lo que no está claro aún es cómo se hace
efectivo ese derecho.
Esta incertidumbre exige una mirada
breve a la situación actual del sector salud.
en su concepción. estructura. logros y limitaciones.
que nos permita aproximamos
a soluciones prácticas.
El sector salud comprende tres
8ubsectores:
- El subsector oficial (sistema de salud)
orientado por el Ministerio de Salud. con
una estructura en proceso de descentralización
y apertura hacia la participación
comunitaria. con Importantes avances en el
aspecto preventivo. con tarifas subsidiadas
y una mediana cobertura en el primer nivel
de atención pero con serias limitaciones
económicas que impiden ampliar coberturas
O facilitar el acceso a los otros niveles
de atención.
La situación se complica si tenemos en
cuenta que los indlces de morbimortalldad
muestran qu e Colombia enfrenta al mismo
tiempo tanto los problemas sanitarios
propios de los países su bdesarrollados
(enfermedades Infecciosas. desnutrición.
etc.). como lo derivados o caracteristicos
del desarrollo (cáncer. accidentes. enfermedades
cardlovascuiares etc. ).
La Constitución actual (Art. 19) consagra
la asistencia pública como fun ción del Es·
tado que "se debe prestar a quienes careo
ciendo de medios de subsistencia y de derecho
para exigirla de otras personas. estén
fislcamente incapacitados para trabajar".
Esta norma corresponde más a una
.................
concepción de ~ cuttaIIYa a ...
menesterosos. que I una nocI6n de leI'Y\cIo
público para todos 101 cludadanos_
-El subsector de la Segundad SoctaJ
orientado por el MInisterio de Trabajo. In:
tegrado por el !SS y un sinnúmero de Cajas
de Previsión Social. constituyen un subsector
disperso. descoordinado y ~_
camente al margen del sistema de salud. •
Aunque cuenta con mejores condiciones
financieras. Serios problemas administrativos
no han permitido superar su bajo nivel
de cobertura. Determinado por una CODcepción
estrecha de la seguridad social
basado en la relación asaJartado-patrono
que restringe las poslbllfdades de aftJ1actón
y además no extiende los beneficios. en su
totalidad. a la famllfa del asegurado.
Por otra parte. este subsector atiende lo
concerniente a los seguros económicos
invalidez. vejez y muerte. sin que e_ '
tampoco unidad en la legislación y en el
manejo de las reservas.
- El subsector privado con una cobertura
cada vez más limitada a pequeños círculos.
debido a sus altos costos especialmente en
el segundo y tercer niveles de atención. En
este subsector aparece cada vez en
aumento el modelo prepagado. como mecanismo
para prevenir los desequilibrios 1,
económicos que sobrevienen. con el acaecer
de cualquier contingencia en materia de
salud.
A pesar de los avances logrados hasta
ahora. estamos todavia muy distantes de
un sistema de salud que garantice el acceso
de los colom bianos a todos los servicios. De
la misma manera parece improbable lograr
para el sector un incremento significativo y
sostenido en su participación en el presupuesto
nacional.
Esta realidad sugiere la búsqueda de un
modelo unificado pero descentralizado. con
amplia participación de los usuartos en la
gestión que integre las politicas y los re·
cursos hoy dispersos. Es entonces impe·
rativo diseñar un sistema de salud. en·
tendiendo la seguridad social en un sentido
amplio basado en la relación Estadociúdadano.
mediante un modelo contri·
butivo y solidarto que brinde protección a
toda la población.
Eslo supone integrar el actual sistema de
salud alrededor de un solo organismo que
fije las politicas y coordine las acciones.
La financiación del sistema se haria con
aportes del presupesto nacional. deparo
tamenial y municipal. sin perjuicio de los
aporles que les correspondan en su calidad
de empleadores. los aportes patronales de I
acuerdo con la reglamentación vigente en el •
ISS para los seguros de enfermedad común.
enfermedad profesional y accidentes de
trabajo. y con la contribución que todo
ciudadano hará al sistema.
Para aquellas familias que no pagan
servicios públicos. por no tener acceso a
ellos y en cuyo caso se dificultarla el re·
caudo de cualquier constribucfÓn. la
atención será gratuita y sin ningún tipo de
discriminación. pues. entre otras CQSIIS. esa
falta de acceso a los servlcfos públiCOS
esenciales constituye un factor de riesgo de
enfermedad cuya eliminación es función •
fundame ntal del Estado. Será éste el primer
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Jueves. 18 de abril de 1991
paso para que la sociedad toda sea so lldarta
con la deuda social que tiene co n estos
compatriotas.
En la actualidad . la seg urid ad social se
gasta más del 40 % de los rec ursos totales
del gasto públi co social en Colomb ia y su
cobertura alcan za a menos de l 20% de la
• población.
Estas propuestas supone una radical
transformación en la concepción y es·
tru ctura del modelo vigente. que será
traumática si no se pr evén los mecanismos
de gradualld ad y de co ncertació n necesartos
qu e condu zca n exitosamente el proceso
. Pero tambt én es cierto que st no es
una norma con stitu cio nal. lograda en es te
mom ento de exce pció n. la que establece el
derecho. las obligaciones. las ga ran ti as y los
mecanismos para hace rl os efectivos. dlfi cUmente
se emprenderá la gigantesca tarea
de dotar al país de un verdadero sistema
úni co pero desce ntralizado de seguros de
salud que proteja a todos los co lomb ianos.
6. SERVICIOS PUBLlCOS
En nuestro derec ho consti tucional el
tema de los se rvic ios públicos no ha sido
tratado con profund idad ni au tonomía. En
la reform a constitucional de 1936 se In stitu
cional izó la inr erve nció n de l Esta do en
la econom ia co mo principio y se le agregó al
, derec ho de propiedad una "función social".
mantenie nd o la supr emacia de l in te rés
sobre el privado qu e venia de la Co nstitución
1886 . La de 1945 no hizo más que
obviar requ isitos de form a qu e dificul ta ban
la interv enció n en cabeza del Ejecutivo y
dec ir qu e la j usticia es un servicio pú blico a
cargo de la nac ión (C.N .Art . 58). fue. entonces.
la reform a co nstitucional de 1968 la
que por dos caminos tocó tangencial mente
• el tema de los se rvicios pú bllcos: prtmero. al
reformar el articulo 32. exp lícita mente
dJcle nd o qu e "los se rv icios públicos y
pri vados" pod rian ser materia co ncreta del
int erv encionismo. es decir. objeto de esa
acción estatal . cir cunstancia qu e se repi te
en el últim o Inciso del actual artic ul o 39:
segundo. al Intr oducir el co ncepto de planeaclón
en la Carta. ' previ no una distribu
ción lógica de las co mpete ntes entre la
na ción y las entid ades te rri to riales. según
• apar ece en el ac tual ar ticulo de la C.N"
fuera de és tos paráme tr os o guias de
co ndu cta. nada a pa rece en la actu al
Consti tu ció n qu e se refiera a los servicios
públicos en su verdadera dimensión y
proyecc ión eco nómi ca y social .
Ahora co n nu estra propuesta. se consig
na a nive l cons titu cio nal un catálogo
sint ético. pe ro com pleto. de pri ncipios.
derechos y deberes que debe observar el
• Estado. las empresas gestoras y los usuari
os en relació n co n la prestació n de los
distint os servicios públicos . Se ha procu·
rada que el man damiento constitucional
sea claro y directo para que la ley. los
jueces. los usuarlos y cualquie r ciudadano
te nga en la carta una verdadera guia de
condu cta para co mpren der este tema vital
en sus relac iones de comun idad .
El princi pio rector . la prioridad de las
obligaciones sociales del Estado en la
planeacló n y el presupuesto. a i como el
rég imen pun itivo que protege el objeto de la
fin al idad soc ial . que aparece en el capítulo
GACETA CONSTITUCIONAL
que antecede al de los servicios públicos . se
conside ra aplicable a estos de manera abso
luta y complementa como marco general.
lo consagrado en cada uno de los articulos
dedicado a los servicios públlcos_
Estimamos los pone ntes que una clara
normatlzaclón de los servicios públicos
permite dar les el tratamiento que hi stóricamente
se merece n en la sociedad moderna.
y que ameritan Incorporar la temáti
ca a un título y desarrollarlos como
capitu las y artí cu los propios. La mosona
que nos acompaña no es la de avalar actitudes
mesiáni cas y carltatlvas del Estado.
sino la de jerarquizar esta temática como
derecho Inalí enable. Im prescriptible. In delegable
del conjunto de la población en
ejercicio de su soberania. Creemos enton ces
que la eficie ncia en la prestación de los
servicios públi cos del Estado es de su
esencia filosófica humanista . finalista y
social . y por tal motivo la nueva ca rta po lítica
ha de ser claramente prescriptlva en
esta materia .
La co ncepció n de los serv icios públicos
como exp resión de la fi nalidad social del
Estado dete rm ina el establecimiento de los
derec hos sociales de los asociados como
bienes juridicos cuya protección reca e en
los distintos nl\'e l~s del Estado . lo que hace
Impe rativo consagrar constitucionalmente
estas garantías. para que la satisfacción de
las necesidades vitales de la población
te nga una base juri dlca al más alto nivel.
Igualm ente es necesario crear unos
mecanismos que tomen en cuenta la dive
rsidad regional y la municipal. tendencias
de l mundo moderno. asi como el acceso
de la comunidad al diseño y la gestión
de las políticas a ell a referidas en todos los
órdenes territoriales . Los excesos centralistas.
caracteristlcos de la act ual po lí tica de
los servicios públicos. ha n generado un
fuerte sentimie nto descentralizador en todo
el pais. qu e no puede ser desatendido por la
Asamblea Nacio nal Constituyente au nque
sin cae r en estrechos regionalismos. Según
se precisa. los servicios públicos se encuentran
en cri sis : mac ro-economla de
cobertura que Implica menor nive l de vida
en los sectores pobres. asi como una mayor
tasa de morbi-mortalldad. eco lóglca-sanltarta
y política: (que ha ocasionado mu ltiplicidad
de protestas civlcas) y desnivel
regional por aceptable cobertura en las
grandes cap itales pero con una muy baja en
las áreas ru rales . Inte ndencias y comisarias.
Esta crisis j ustifica la Interven ción estatal.
pues la insuficiencia e Ineficiencia: la mala
calidad y la corrupción. la burocrati zacló n
politlca y lo co nfiscatorio de las tartfas:
un ido al total desgreño en el manejo administrativo.
ameritan ciertamente. una
radical gestión estatal de contro l y vigilancia
y. asi mismo . obligan a la Asamblea
Nacional Constituyente a buscar soluciones
y propuestas realistas pero radicales y con
visión futurista .
Consideramos que la fijación de la poli tlca
sobre los servicios públícos domlclIiartos.
asi co mo la orientación tarifarta
redistributiva y solldarta amerita asignar al
Presidente la función estatal de señalar las
políti cas generales de administración y
evaluación de los servicios públJcos domiciliarios
. (Ordinal correspondiente al
articu lo que dertna las funciones del Pre -
Página 5
sldente). Igualm ent e se debe Impulsar la
creación de un Instrumento ágil. eficien te y
renovado de fiscalización y co ntrol. autónomo
de los grandes podere s politlcos y
económtcos. estableciendo la Supcrln.
tendencia de Servicios Publlcos Domiciliarlos.
Instrumento reclamado por el con·
Junto na cional y que velará por la partl cl'
paclón y el cumplim iento de los obJel1Vos .
partiendo de la base que la gestión de los
servicios públicos domlciliartos no puede
tener como objeto la maximlzaclón de
ganancias . sino financiero y e onÓmlco.
amplia cobertura y bajos costo~ para lo
usuanos. de acuerdo con su capaclddd
económica.
Es Inaceptable que los reajustes larlfarlos
que se vienen ordenando obedelcan al
desgreño administrativo. asl como a la
obligaciones financieras que sin respaldo
presupuestal suficiente se han adquirido .
pretendiendo trasladarle al usuario el costo
del servicio de la deuda o de la ineficiencia
y corrupción .
AGUA POTABLE
Ta m bién llamado el segundo exigenú.
ocupa nuestra preocupación . Su carencia o
su potabilidad es un claro in dice del atraso
e injusticia de una sociedad. En nue tro
país las estadistlcas nos muestran :
- Desequilibrio absoluto en producció n.
inversión y prestación entre agua potable y
la ene rgia eléctrica. ¡Tabla 2)
- Desequilibrio absoluto en la presta ció n
del servicio entre las zonas urbanas
(grandes Ciu dades) y las rurales y regl ones
alejadas de estos grandes centrOl; urbanos .
(Tabla 3)
- Aterradora proporción de pérdidas
técni cas y negras en la distribución y
prestac ión del servicio. lo que nos muestra :
a) Una alta incapacidad tecnológica asl
como carencias en planeaclón y
b) Un grado alto de corrupción en funcionamiento
de las empresas públicas
encargadas de su distribución y prestación .
asi como en los usuarlos. que en mayor
proporción son grandes consumidores del
co mer cio industrial . como lo muestra el
caso tipo-tiplco de Bogotá. (Tabla 41
- Con re lación a coberturas estamos en
un nivel medio hacia abajo. en el contexto
de los países latinoamericanos: R. Doml·
nicana 66% . Brasil 57%. México 70% .
Bolivia 44% . Colombia 57% .
- Disminución del consumo oe agua
potable básicamente en los niveles pobres
de la población. lo que implica una disminución
rea l de la calidad de la vida. con
grandes repercusiones para la salud de esos
mi mos con umldores. Esta dlsmlOuclón
del consumo e producto de los mismos
co nsumidores . Esta disminución del consumo
es producto de la alta tarifa. asl como
de la pérdida macro del poder adquisitivo.
aumento del desempleo. e infiaclón
Proponemos entonc", ,ub"dlO~ rn el
servIcio de agua potablr para los sertore.
Incapacitados de pJ~arla. lo qU( parado)l'
camente tendrá erCttos hen¡lflcos ~n ahorro
nacional. en el campo de la morbl·morta-
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 6
IIdad y de enfermedades producto de la
escasez de aqua potable.
OTROS DATOS Y ESTADISTICAS DE
SERVICIOS PUBLlCOS.
a) Los servicios publlcos esenciales y
domiciliarlos tienen una participación altamente
significativa en la economia nacional
y en su proceso politico y social. Su
participación en el PlB. en el servicio de la
deuda publJca y en el bienestar de la población
es de enorme peso en la vida nacional_
La ineficiencia y absurda planificación
han sido la característica en el sector
de servicios publicos domiciliarios:
- El proyecto Guavio. sin haber producido
el prímer KW comenzó a abonar a los
empréstitos. aumentando enormemente el
costofmal.
_ Mesitas. presupuestada en US$262
millones. tuvo un costo final cercano a los
US$400 millones.
- Chivor. presupuestado en US$4 14
millones terminó costando US $625 millones.
- Guadalupe. presupuestado en US$397
millones cuesta USS600 millones. (Tabla 5).
Igualmente el mal manejo administrativo
y técnico ha sido la caracteristica de las
empresas de servicios publicos. Ei caso
Bogotá es significativo de tal ineficiencia_
Las grandes pérdtdas técnicas debido a que
el agua proveniente de Chingaza. que tiene
mucha mayor presión; a menudo estropea
la red anterior. muchas de cuyas secciones
son muy antiguas. nos tipifican la incapacidad
técnica. tecnológica y de gestión.
en estas empresas. En verdad que el problema
de las tarifas y de las empresas no es
exclusivamente culpa del fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial. sino
también de las arbitrariedades y los malos
manejos que hayal Interior de aquellas. Es
responsabWdad de los técnicos y los politlcos
que han estado detrás del manejo de
las empresas y que dependen de sus deci-
GACETA CONSTmlClONAL
siones y de los criterios con los cuales han
tomado esas decisiones.
b) Dicen los analistas que el movimiento
de paros clvUes ha estado asociado desde
1970 a los servicios publlcos domiciliarios.
por cuanto la reivindicación esencial del
movlrnlento civlco ha sido y es: la cobertura.
la calidad y las altas tarifas en estos
servicios publicos domlctltarios_ Están
entonces estos servicios en el centro de la
problemática social en Colombia. lo que
america una solución global y definltlva_
(Tabla 6)
e) Colombia está viviendo lo que se denomina
la transición demográfica. es decir.
disminución de las tasas de mortalidad y
natalidad. Este factor ocasiona un cambio
en la estructura poblacional por edades.
sintetizada en: aumento de la población
entre 15 y 59 años. la cual en el año 2025
será el 63 % de la población total. Esta
transición tiene dos efectos sociales básicos:
- Reducción de la presión de menores
edades sobre servicios sociales básicos_ Lo
que permitirá ampliar la cobertura en los
servicios de educación y salud básicos. pues
al 2025 la población menor de 14 años será
solo de un 25.7%
- Aumento de la demanda sobre seguridad
social de servicios publicos domiciliarios.
(Tabla 7)_
A MANERA DE CONCLUSION
El estado crítico en que se halla la prestación
de muchos servicios publicos y la
seguridad social. asi como la incidencia que
éstos van a tener en la comunidad del futuro.
Justifican plenamente la mención
constitucional de ambas temáticas. Muchas
veces el príncipio y la letra final constitucional
se han quedado escritas esperando
su desarrollo legal. sin que éste llegue
jamás. No queremos que esto vuelva a
suceder con un tema tan vital para el
porvenir del pais y. es por eso que. contrariando
un poco la técnica tradicional.
Informe - Ponencia
proponemos que _ en la CGIIItttucI6a
donde se dejen establecidas. de una vez. lu
reglas del juego propias a la FtnaIIdad Soclal
del Estado_
Pero el hecho de crear un nuevo titulo en
la Constitución Colomb!ana podrta 11cgar a
ser un acto más sin trascendencia en la
historia politlca colombiana. si la clase ,
política. el dirigente empresarial. el estudiante
y el campesino no se asombran ante
el panorama de colombianos sin servJctoe
de salud. con precarios servicios públicos y
cobertura Incompleta en educación pri_
maria.
Necesita Colombia. urgentemente. un '
cambio en las estructuras. pero un cambio
de hecho que considere que toda gestión
social debe ser de larga duración. para que
los nuevos sujetos que harán la historia
puedan ajustarse a una ética social. nacida ,
de la participación y la solidaridad en el
Estado democrático que hoy apenas vislumbramos.
El gasto social deberá ser en Colombia.
por mandato constitucional. prioritario en
la inversión publica_ Deberá primar el
concepto de rentabilidad social en términos
de convivencia. participación -y JUSticia
social sobre el de rendimientos económlcos_
No tendrá sentido el nuevo titulo si no se
desarrolla en Colombia un intenso programa
de educación popular y de pedagogia
politica que permita a los colombianos 'apropiarse
del contenido de la nueva carta
con el fm de iniciar asi una auténUca participación
en la toma de decisiones ejecutivas.
en la tarea legislativa en los diferentes
niveles y en la gestión de control social y
vigilancia administrativa y fiscal.
Esto permiUrá a los colombianos hacer
parte real y legiUma de una nueva sociedad
capaz de superar la conupclón. la violencia ,
y la Inequldad social. en definlUva. el caos.
unlco gran motivo que nos puso a todos en
actitud de cambio.
La Banca Central
Ponente
RAFAEL IGNACIO MOLINA GIRALDO
RODRIGO LLOREDA CAICEDO
MIGUEL ANTONIO YEPES PARRA
CARLOS OSSA ESCOBAR
CARLOS LEMOS SIMMONDS
OSCAR HOYOS NARANJO
lo ANTECEDENTES DE SU REGULACION
CONSTITUCIONAL y LEGAL.
La Conslllu(lón de I R86 sr limitó a
mencionar a los ban{"o~ de emisión y Ir
atribuyó al Gobifrno la faCilitad de rjr rcer
sobre ellos la fun ción de In~pt'ccI6n y vigilancia.
conforme a las leyes. Sin em bargo.
como éslos dejaron de funcionar romo lale,
d partir de 1887. el Gobierno ronllnuó
ejerciendo el atribulo de la emisión como
una funciÓn de carácter fiscal. pnmero por
conducto de un organismo suyo. el Banco
Nacional y. luego. una vez liquidado ésle. a
través de las Juntas de Emisión de Bogotá
y Medellín como dependencias del Ministerio
del Tesoro.
La ausencia de un Banco Central o de una
aulondad di tinta del Gobierno con la capacidad
de emitir y regular la moneda legal.
condujo al desorden monetario Que ca-racterizó
a la ultima década del Siglo XIX Y
a la primera década del Siglo XX Y que llevó
a la Asamblea Nacional ConsUtuyente de
1910 a prohibirle al Gobierno ejercer la
[unción de emisión segun lo previsto en el
articulo 49 de la Constitución Polltica.
Habléndosele prohibido al Gobierno
ejercer el atributo de la emisión y al Co~ ,
greso la poslbUldad de facultarlo para d
efecto. a partir de 1910. el pals se ocupó e
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
l J_, 18 de abril de 199 1
dlscUtlr la naturaleza y estructura de la
autoridad que tendrla entonces a su cargo
cumplir estas funcione s en desarrollo de la
soberanía mon etaria y no co mo un asunto
de carácter fiscal .
Para tal efec to . entre 19 11 y 1922 se
presentaron a co nsid eració n del Congreso
• de la Repübll ca tr einta 130) proyectos, de
cuyo es tudio resultaron las Leyes 30 y 117
de 1922 Y luego, la Ley 25 de 1923, que
autorizaron la creación del Banco de la
Repübllca , al cual se le confió en forma
exclusiva, primero por co ncesión y luego
como atrtbucló n legal propia, la facu ltad de
emttir y regu lar la moneda legal colombiana.
Con fundamento en todo lo a nterior y en
parti cular del articul o 49 de la Constit ución
, el ordin al e) del art. 21 de la Ley 25 de
1923 , dec larad o exequ ible por la Corte
Suprema de J usti cia, determinó que al
constituirse el Banco de la Repübll ca, el
Gobierno, en el co ntrato que celebrara con
aquel , co nst gnaria, co mo en efecto lo hizo,
la obligación a su cargo de no emiti r ni nguna
cantidad adi cion al de papel moneda,
ni permitir qu e nin guna otra entidad pübll
ca o pri vada lo hic iera, como tampoco
documentos qu e pudi eran circul ar co mo
moneda o hacer las veces de ell a, durante la
existen cia del Ban co.
Con el tran sc urso del tiem po y en la
medida en que se fu e consoli dan do la
confianza en el Banco de la Repübllca co mo
Banco de Emisión, se consi deró qu e éste
debía convertirse en un Banco Ce ntral. Asi
lo propusie ron Jorge Ellécer Gal tán en
1947, el entonces ministr o de Hac ienda y
Crtdlto Pübllco, Hernán Jaramlllo Ocam po
en 1949, las Mi siones del Banco Mund ial
dtrtglda por el profesor Lauchltn Curr ie y la
• de la Junta de Gobern adores del Siste ma de
la Reserv a f ederal de los Estados Unidos de
América dtrtglda por el señor David Grove
en 1950. Co n base en los documentos
preparados por és tos, poco a poco se le
fu eron atrt buye nd o al Banco de la Repübllca
funciones de Banca Central con el
obje to de qu e no sólo tuviera a su cargo
cumplir las de emitir la moneda legal del
país, sino tambié n regular y ejecutar las
po lí ticas mon etaria, cam bl aria y crediticia.
Para tal elect o, los Decretos legislativos
1407 y 4133 de 1948,311 de 1949, 384 y
1249 de 1950 y 143,637 y 756 de 1951. le
asignaron las funciones qu e lo caracterizaro
n y convirtieron en el Banco Ce ntral de
Colombia y asi funcionó hasta 1963.
Pero co mo para esa época el Banco de la
Repübll ca era una enti dad de de recho
priva do, se co nsideró co nve niente que las
fun ciones püblicas de reg ul ación monetaria
no estuvieran radicadas en un organis mo
de esa natural eza y para tal efecto , se estudió
la posibilid ad de nacio nal izar lo, de tal
man era que su Junta Direc ti va es tu viera
integ rad a ünlcamente po r fun cionarios
estatales, o de trasladar las fun ciones de
direcc ión mon etarfa a un organismo del
Estado qu e las cumpliera co n tndependencla
res pecto del secto r privado. FInalment
e se optó por la seg unda alternativa
y se dividió enton ces el sistema de Banca
Central en dos ram as o categorias: una
primera de regulación o programática, a
cargo de la Junta Monetaria y, una se-
GACETA CONSTITIJCIONAl
gunda, de ejec ución, a cargo del Banco de la
Repübllca.
Por lo tanto, las funciones de regulación
que hasta 1963 tenia la Junta Directiva del
Banco se le trasladaron a la Junta Mone taria,
la cual fue creada como el órgano del
Estado y como tal de de recho pübllco, a
través del cual, en lo sucesivo, éste cumpliria
la función sobe rana de reg ul ar las
poli tlcas monetaria, cam blarla y crediticia
de l pals, med ian te normas de ca rácter
general, Integrada por los MlnJstros de
Hacie nd a, de Desarro llo y de Agricultura. el
Jefe de Planeación Nacional y el Gerente del
Banco de la Repüblica . A partir de 1968 el
Director del Incomex tam blén seria
miembro de ella.
El Ba nco de la Repüblica como entidad de
derec ho privado, continuó siendo el centro
de l sistema financiero como banquero de
los bancos y prestamista de ültima Instancia;
emisor de la moneda legal, administrador
de las reservas Internacionales,
agente fisca l del Gobie rn o y ejec utor de las
políticas monetaria, cam blarla y crediticia,
con una partici pación activa en la formulac
ión de la mis ma a traves del Gerente
General como miembro de la Junta Monetaria.
Reforma do el régimen juridlco de l Banco
de la Rep üblica y nacionalizado su capital
en 1973, és te pasó a ser un órgano del Esta
do, autó nomo y de naturaleza ünica, para
el ejercicio de la soberania monetaria_ con
lo cual desapareció el motivo determinante
que se tuvo en cuenta para dividir el sistema
de Banca Ce ntral en dos ramas o categorias.
Actua lm ente, tanto la Junta
Monetaria como el Banco de la Re pübllca
so n entidades de l Estado. La primera , más
ce rcana al Gobiern o puesto que cinco de
sus seis Integrantes forma n parte del
equi po eco nómico del Presidente de la
Repüblica y como tales , son agentes uyos ,
de su lib re nombramiento y remoción . El
Banco , como una entidad de naturaleza
ünlca y con autonomia administrativa .
patrtmonlal y técnica, puesto que no forma
parte de la Rama Ejecut iva del Poder PÜblí
co.
2, CONSAGRA CIO N
CONSTITUCIONAL _
El ejercicio de la soberania monetaria
entendida como la capacidad de toda organizació
n política para emitir sus propias
especies monetarias y regular su circulación,
en tal forma que permita mantenerles
el poder de compra para que la comunidad
pueda realizar satisfactoriamente sus
operaciones de Intercambio, exige que tales
actividades deban corresponder al Estado
para que éste las haga efectivas a través de
órganos suyos: el Congreso de la Repübllca
y el Banco Ce ntral.
Como se trata de cumplir en forma
permane nte , regular y conUnua una de las
funcio nes esenciales para la existencia
misma del Estado , el manejo monetario
debe corresponder en su dirección y ejecución,
a las autoridades que establezca
directame nte la Constitución Política.
En prime r lugar, al Congreso de la Repüblica,
al que se le debe devolver asi su
ca paci dad para actuar como depositario de
Página 7
la soberania monetaria del Estado, facultándo
lo para dictar los principios o reglas
generales con fundamento en los cuales
debe expt'd lrse el derecho monetario del
país.
En segundo término, al Banco Central.
Investido de una naturaleza especial que le
permita obrar con autonomla frente a las
exigencias de la comunidad, del resto de los
organismos del E tado y en particular del
Gobierno, encargado en forma exclusiva de
emitir la moneda legal. ser prestamista de
ültlma instancia y banquero de los e tablecimlentos
financieros, administrar sus
reservas Internacionales en beneficio de ta
economia nacional y de regular y dlrigtr,
conforme a la Ley, las politlcas monetaria,
cambiarla y crediticia.
Le corresponderá al órgano legislativo
nacional dictar las leyes a las cuales deberá
sujetarse el Banco Central para el ejercicIO
de sus funciones y establecer las reglas con
sujeción a las cuales el Presidente de la
Repüblica debe expedir los estatutos de
éste, en los cuales se determine , entre otros
aspectos. la forma de su organizaCión y
funcio namiento , el régimen de todos sus
actos y las calidades, Inhabilidades e Incompatibilidades
de sus directores y de
quienes le presten sus servicios, de tal
manera que la organización y su empleados
conserver, la Independencia necesaria
para cumplir técnica y administrativamente
sus funciones .
Tratándose de la satisfacción de una
necesidad general y básica de la comunidad,
la Constitución debe garantizar la
permanencia Institucional del Banco
Central para el ejercicio de funciones
propias de la soberania monetarfa y nc
como una depe ndencia del Tesoro o un
Instrumento adicional del manejo fiscal.
finalmente, la existencia de una moneda
sana como punto de partida para conseguir
el desarrollo económmlco y social. cuya
regulación e té atribuida al Banco Central,
con el carácter de organismo autónomo
dentro de la estructura del Estado , exige la
expedición de unos textos de carácter
constitucional que asi lo prevean.
A la realización de tales propósitos
apuntan los proyeclos presentados a consideración
de la Asamblea Nacional Con -
tituyente por el Gobierno Nacional, los
delegatarlos de la Alianza Democrática
M-19, del Partido Social Conservador y
Alfredo Vázquez Carrlzosa, Aida AbeUa.
Rodrigo L10reda Caicedo, Antonio Galán
Sarmiento e lván Marulanda. A favor de
esta InJclatlva también se han expresado los
delegatarlos del Momivlento de Salvación
Nacional y gran parte de los delegatarlos del
Partido Liberal.
Esta ponencia recoge los aspectos en lo
cuales coinciden los citados proyectos y así
se refieja en al articulado que con base en
ellos se ha redactado y que los ponentes
someten a consideración de los demás integrantes
de la Comisión V de la Asamblea
Nacional Constituyente.
3, NATURALEZA Y REGIMEN LEGAL
DEL BANCO CENTRAL
al Autonomla Los proyectos prt'Sl'ntados
a la Asamblea coinciden en pre\'~r que el
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Página 8
Banco de la República sea el Banco Central
de Colo mbia. el cual debe esta r organ izado
co mo una persona juridlca de derecho
público. con au tonom la administrativa.
patrimonial y téc nlca. de.ta1 manera que se
consti tu ya en el órgano del Esta do a través
de l cual és te ejerza. con sujeciÓn a la Ley. el
atributo soberano de emitir la moneda legal
y reg ular y dlrtglr la moneda. el ca mbio
exterior y el crédito . Este aspecto es aceptad
o por los ponentes. quienes co nsideran
que debe ap robarse así por las siguientes
razones:
La au tonomia administrativa y técnica
especial dentro de la estruct ura del Estado.
permite establ ec er qu e el Banco Central no
form e parte de las ramas Legislativa. EJecutiva.
Jurisdiccional. Fiscalizadora o
Electoral del Poder Público . si no que debe
ser un órgano del Estado de naturaleza
única. que por razón de las fun ciones
que está llamado a cumplir. re quiere de un
orden ?miento y organización especiales.
propio. diferente de l común aplica ble a las
demás entidades públicas o priva das .
Dicha naturaleza del Banco y. por ende .
la razón de su normativldad. se jusUllcan
porque se trata de una institución que debe
tener en cuenta. ante todo . el carácter
eminentemente técnico y por lo demás
compl ejo de los problemas monetarios y
bancarios qu e maneja. El Banco Central
debe ser el órgano al que le corresponda la
dinámica de la organlzacló n monetaria de
la economía para poner en funcionamiento
el sistema. los controles y la dir ecc ión de la
moneda y para ello. debe actuar con Iden tidad
propia . con un régimen legal y operativo
distint o y autónomo. pues no de otra
form a podría po ner en práctica ellcie nte y
oportunamente . las medidas mon etarias
que por Ley está llamado a di ctar y eJecutar.
La constitu cionalidad de las normas qu e
rigen actualmente al Ban co de la Repúbli ca
en este se ntldo. ha sido co nllrmada tanto
por la Corte Suprema de Justicia co mo por
el Consejo de Estado . por lo que des pu és de
qu e han hecho carrera en el ordenamiento
Juridl co co lombian o. el constltuyente puede
raUllcar los principios universales en ellas
previstos.
A diferencia de los proyectos presentados
por el Gobi erno y el delegatario Antonio
Galán Sarmient o. todos los demás que se
relleren al Ban co Ce ntral prev én de éste su
aut onom la palrtmonlal . El Gobierno posteriorm
ente. a través de su ministro de
Haciend a ace ptó en la Comi sión V de la
Asam bl ea. que el Ban co debe lener autonomia
patromlnlal . Sobre el parti cular . los
pon entes también consideran Indi spensable
que el Banco Central disponga de la
aulonomia patrimoni al que le perm ita integrar
y dis pon er de sus propi os ac tiv os. en
moneda nacional y ex tranj era. los cual es
o('ben ma nejarse en su propio presupu esto
y contabili za rse en sus pro pi os estado s
finan cieros . Debf unlll carse cn una sola
cuenta del Banco el manejo de sus rec ursos.
de tal manera que haya unid ad en la ob.
tenclón de sus utilidades y el deMl no de
éstas . Sin autonomla patrImonial no se
podrla predicar co n exactit ud la autonomi a
ad mini stra tiv a y técnica del Banco Central .
La Ley debe desarrollar este aspecto de
GA O.car Lema.
Slrnmond earloq Llorcd3 C11cccln Rodrl~o,
Malina l~nJrio, 0,,<;;1 e. trl,,!>, Yrp.·s P"rra
AntoniO
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Pigloa J2
GACETA CONSTITUCIONAL
Infonne - Ponencia
Regulación Financiera, Crédito, Deuda Externa,
Comercio Exterior, Régimen de Aduanas
Ponentes:
RAFAEL IGNACIO MOLINA GIRALDO
RODRIGO LLOREDA CAICEDO
MIGUEL ANTONIO YEPES PARRA
CARLOS OSSA ESCOBAR
CARLOS LEMOS SIMMONDS
OSCAR HOYOS NARANJO
l. REGULACION E INTERVENCION
La Constitución debe fijar los principios
que orientan la regulación de las actividades
financieras. bursátil y aseguradora
para guiar. en lo sucesivo. la actuación
tanto de las autoridades. como de los demás
agentes del sistema.
Las regulaciones vigentes han sido expedidas
para situaciones de emergencia con
el fin de conjurar las crisis desatadas y
evitar la extensión de sus efectos_ Por ello es
necesario que se sienten las bases para que
se revise el régimen financiero. bursátil y de
seguros de tal manera que se adecue a las
nuevas exigencias y necesidades de nuestro
tiempo y del futuro.
Se trata de actividades que son de interés
público y que por lo mismo sólo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado. la
cual debe otorgarse sin ningún tipo de
discriminación. pero con sujeción a la ley.
La Constitución debe al mismo tiempo
prever la existencia de una ley orgánica que
defina las clases. tamaño y número de las
instituciones financieras. bursátiles y de
seguros. Con el objeto de que estas Instituciones
puedan asumir el papel que les
corresJYlnde. se exige que se acredite una
base patrimonial que a su vez garantice la
solidez y solvencia de las mismas. Estas
condiciones permitirán mantener la confianza
en el sistema financiero y al mismo
tiempo harán posible la movilización del
ahorro privado para financiar las actividades
económicas productivas.
Igualmente. para autorizar el ejercicio de
estas actividades se debe exigir el cumplimiento
de rigurosos requisitos de Idoneidad.
especialidad y experiencia Será la
única forma de definir quiénes pueden
ejercer estas actividades y recabar por una
absoluta profeslonallzaclón de quienes
aspiren a dedicarse a tan delicadas funciones.
Finalm ente. estos principios deben
conducir a la definición de las actividades
que pueden de'l3JTollarse dentro de un libre
funclonamlenlo del mercado. En todo caso.
la liberación del mercado exige la Intervención
y supervisión de las autoridades
para Impedir que se diseñen práctl('as
tendientes a evadir los ('ontroles. Por ello. la
ley debe definir la forma como el Estado
debe umpllresa Inlervcnclón
Con eataa norma'! se logra que el ord,"
",Ienlo del 51 t ma sea lo más exigente y
riguroso posible. pero sin que se Interfiera
en el desarrollo de las innovaciones financieras.
2. COMISION DE CONTROL
FINANCIERO
Actualmente. la vigilancia. Inspección y
control de los bancos. las corporaciones
financieras. las corporaciones de ahorro y
vivienda. las compañías de financiamiento
comercial. las sociedades fiduciarias. los
almacenes generales de depósito. las
compañias de seguros y de capitalización.
las sociedades administradoras de fondos
de inversión. las bolsas y los comisionistas
de valores. los emisores de titulos. los depósitos
centralizados de valores. las sociedades
comerciales. las entidades cooperativas.
está dispersa en los ministerios y
en las diferentes Superintendencias y en la
Comisión de Valores. los cuales aplican la
normatlvldad con interpretaciones diferentes
y con escasa coordinación. Por ello.
el proyecto mantiene a cargo del Presidente
de la República esta función conforme a la
ley. pero su ejecución se llevará a cabo a
través de una Comisión de Control Financiero.
con lo cual se logra una acción
uniforme. efectiva y segura en todo el
ámbito del sector finan ciero.
Igualmente. la comisión propuesta servirá
de órgano de segunda Instancia de las resoluciones
de dichas Superintendencias y
de la Comisión de Valores. protegiendo así
de posibles abusos a toda la comunidad.
Por otra parie la complejidad de la actividad
financiera hace indispensable la
existencia de un ente permanente que. con
dedicación exclusiva. realice estas fun ciones
del ejecutivo.
Las funciones. competencia. organización
y el estatuto Interno de esa comisión se
rem Iten a una ley que. a Iniciativa del
Gobierno. se presente al órgano legislativo
nacional con el objeto de desarrollar los
principios establecidos en la Constitución.
3. INTERVENCION DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLlCA EN MATERIA
FINANCIERA.
La Constitución vigente regula la Intervención
del presidente de la República en
estas materias como fun ción con tltuclonal
propia. vale decir. que por mandato de la
Carta el presidente puede Intervenir sin que
medie ninguna ley. Esto contradice el
principio de una mayor injerencia del órgano
legislativo nacional. el cual cuenta con
un gran consenso en la Asamblea Nacional
Constituyente.
Por otra parte. esa intervención no reglada
ofrece una gran Incertidumbre. pues
nadie puede saber cuándo o por qué el
Ejecutivo puede intervenir y hasta dónde
puede hacerlo.
En consecuencia se propone crear unas
reglas claras de Intervención donde todas
las personas naturales o juridicas del sector
financiero conozcan claramente a través de
la Ley. las normas por las cuales se hace la
intervención.
El presidente de la República podrá intervenir.
entonces. de acuerdo con Ley. a
través de la Comisión de Control Financiero
y mediante la expedición de actos particulares
y concretos dirigidos a solucionar o
prevenir en determlndos casos las desviaciones
que pudieren existir en el ejercicio
de la actividad financiera.
4. Crédito Público. Comercio Enerlor
y régimen aduanero y arancelario.
La Constitución debe mantener el esquema
vigente que le permite al órgano
legislativo nacional expedir normas de
carácter general para organizar el crédito
público. reconocer la deuda nacional y
arreglar su servicio. regular el comercio
exterior. modtficar los aranceles. tarifas y
demás disposiciones concernientes al regimen
de aduanas. dejando al presidente de
la República la necesaria flexibilidad para
disponer. en cada caso. de las medidas que.
a su Juicio. las circunstancias hagan
aconsejables. con sujeción a la Ley.
El ejercicio de las facultades que en estas
materias han hecho el Congreso y el Goblerno
a partir de 1968. ha sido acertado.
No obstante que no se ha expedido hasta
ahora la Ley que regula el crédito público.
es necesario dar este paso en el futuro
Inmediato para que el Estado disponga de
los mecanismos necesarios que le permitan
con absoluta fiexlbilldad contratar empréstitos.
reconocer la deuda que resulte de
los mismos y arreglar su servicio.
Propuelta
El proyecto de articulado que se somete a
consideración recoge los principiOS expuestos
en los proyectos presentados. entre
otros. por el Gobierno Nacional. la Alianza
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
Jueves, 18 de abril de 1991
Democrática M-19, el ParUdo Social Con·
servador, los delegatarlos Rafael Ignacio
, Malina, Luis Guillermo Nieto Roa, Rodrigo
Lloreda Calcedo, Alfredo Vázquez Carrl·
rosa, Alda Abella, Diego Uribe Vargas, Juan
Gómez Martinez, Hernando Londoño,
• Hemando Herrera y el proyecto presen tado
por la Comisión I de la Cámara de Repre·
sentantes.
Estos mismos temas fueron propuestos
tanto en las comisiones preparatorias como
en las mesas de trabajo, para lo cual se
tuvieron en cuenta los documentos pre·
sentados en ellas por las distintas personas
naturales Y organismos nacionales y re·
glonales no gubernamentales.
Con base en todos ellos, presentarnos a
consideración de la Comisión Quinta el
siguiente proyecto de articulado. con el cual
se remplazarlan las normas previstas ac·
tualmente en los articulas 76, ordinal 22 y
120 ordinales 14, 15 Y 22 de la Constitución
Polltica.
PROYECTO DE ARTICULADO
Artículo,- al Las actividades finan·
clera, bursátil y aseguradora son de interes
público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, otorgada sin dls·
GACETA CONSTITUCIONAL
criminación alguna, conforme a la Ley, la
cual determinará las categorlas de las en·
tldades especializadas, sus fines. condl·
clones de solvencia y liquidez, las calidades
de Idoneidad, especialidad y experiencia de
las personas que puedan cumplirlas y la
forma de Intervención del Estado en esta
materia.
Articulo,- bl Será función del presi·
dente de la República ejercer, a través de
una Comisión de Control Financiero, la
Inspección, vigilancia y con trol de los es·
tableclmlentos finan cieros, los Inverslo·
nlstas Institucionales, las sociedades
mercantiles, las entidades cooperativas, las
bolsas de valores, los Intermediarios bur·
sátiles y demás entidades que determine la
Ley.
Las Superintendencias y la Comisión
Nacional de Valores estarán adscritas a esta
Comisión bajo su Jurisdicción. Esta coml·
slón será órgano de segunda instancia de
las decisiones que dicten.
Una Ley, a Iniciativa del Gobierno. es·
tablecerá las funciones, competencia, oro
ganlzaclón y estatuto Interno de esta ca·
misión.
Artículo.- cl El presidente de la Re·
pública, con sujeCión a la Ley, hará cum·
Informe - Ponencia
Págloa 13
pllr, a través de la Comisión de Control
Financiero, las normas de Intervención
mediante actos particulares y concretos en
relación con las Instituciones a que se re·
flere el arUculo bl.
Artículo.- di El órgano Legislativo
nacional dictará las normas a las cuales
deberá sujetarse el Gobierno para los 51-
gulentes efectos: organizar el crédito púo
bllco: reconocer la deuda nacional y arre·
glar su servicio: regular el comercio exte·
rlor: modificar los aranceles. tarifas y
demás disposiciones concernientes al ré·
gimen de aduanas.
Articulo.- el El presidente de la Re·
pública, con sujeción a las leyes. organizará
el crédito público, reconocerá la deuda
nacional y arreglará su servlcto, regulará el
comercio exterior, los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al ré·
gimen de aduanas.
Rafael Ignacio Malina Giralda,
Carlos Ossa Escobar,
Rodrigo L/oreda CaJcedo,
Carlos Lemos Simmonds,
Miguel Antonio Yepes Parra.
Oscar Hoyos Naranjo.
Hacienda Pública
y Presupuesto
Ponentes:
CARLOS RODADO NORIEGA
JESUS PEREZ GONZALEZ-RUBIO
HELENA HERRAN DE MONTOYA
1, INTRODUCCION
Las transformaciones que hoy con·
mueven dramáticamente la estructura
politica y administrativa del pais, están
trayendo consigo la necesidad de revisar a
profundidad las bases institucionales sobre
las cuales descansa la organización de las
finanzas públicas y del régimen presu·
puestal.
Es Indiscutible que el cambio por todos
anhelado para hacer de la nuestra una
sociedad más democrática, moderna y
parUcipante, en buena parte depende de la
seriedad con que se asuma una realista,
adecuada y suficiente Instrumentación de
ese cambio en el plano económico. Sin la
provisión oportuna de suficientes medios
materiales, y entre ellos principalmente los
económicos y financieros, toda iniciativa de
renovación institucional quedará reducida
al simple gesto, a formal declaración de
principios, a una reiteración estéril de
buenas Intenciones.
No es posible abordar las cuestiones
fundamentales de la Hacienda Pública. de
ordinario tratadas con cierta frialdad téc·
nica, sin tomar en considera ción los
grandes propósitos a que apunta la tarea
general del Estado y lo que de esa acción
espera y reclama la sociedad. Todo ello está
en la hora actual sometido a un poderoso
impulso de cambio Institucional. cuyas
princi pales tendencias deben ser auscul·
tadas para deducir lo que deberá ser una
nueva concepción de las finanzas y el
presupuesto estatales.
2. PREMISAS BASICAS PARA
LA REFORMA
La comunidad reclama vehementemente
del Estado una respuesta Inmediata y plena
a su legitima exigencia para que se provea
a la prestación de los servicios públicos
esenciales y, prioritariamente. a la atención
de sus necesidades básicas insatisfechas. La
negligencia y la desatención que los dife·
rentes niveles de gobierno han asumido
frente al clamor general. son hoy fuente de
los más agudos conflictos, causa Impor·
tante del general abatimiento institucional
y justo motivo de olensa y provocaclOn para
amplios sectores de las clases populares y
medias de la colectividad.
La política económica debe ponerse a
tono con el pulso de la nación, debc crear
procedimientos y canales para irrigar sin
mezquindad recursos que lleguen a las
bases mismas de la organización social y
dar voto de confianza a los ciudadanos
comunes para que. en su propia sede, en el
municipio, el corregimiento, la comuna. la
provincia, dispongan con autonomia de los
dineros públicos. que de hecho les perte·
necen, para combatir la miseria, la des·
nutrición. la enfermedad, la ignorancia y ~I
desempleo, y para construir asi las bases de
un auténtico y democrático desarrollo
económico y social.
El proceso de descentralización que viene
adelantándose desde hace vmios anos, se
ha Inspirado en la erróned Idea de qU('
descentralizar es simplemente atnbulr mas
fu nciones. Por esta razón. el municipio,
InstituciÓn terminal del proceso deseen·
trallzador, se ha \'Isto abrumado, en breve
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
P'«IDa 14
I plazo. con responsabilidades de servicio sin
antecedentes en nuestra historia. Las
nuevas funciones llegaron con presteza mas
no así los recursos necesarios para poderlas
cumplir.
El Ejecutivo nacional se ha desembara·
zado de las competencias que "devolvió" al
municipio. pero éste no logra desempe·
ñarlas eficazmente. porque la nación se
quedó con los recursos. de tal manera que
los problemas en vez de resolverse se
agravan. Por el contrario. la verdadera
descentralización es la que respalda fi·
nancleramente las competencias que el
centro transfiere a la periferia.
Sólo asi podrá conjurarse la trampa en
que han caído Incluso hasta las naciones
industrializadas. como se puede comprobar
con la publlcltada crisis del llamado "nuevo
federalismo" norteamericano. consistente.
precisamente. en que las autoridades fe·
derales transfirieron nuevas responsabl·
IIdades a los Estados miembros en materia
de servicios a la comunidad. pero no pro·
veyeron los correspondientes recursos fe·
derales. Puesto que prácticamente todos los
estados de la unión norteamericana están
-obligados a mantener equilibrado el pre·
supuesto. al faltar los medios necesarios
para financiar las nuevas competencias
estatales la consccuencta ha sido el inevi·
table recorte del gasto social.
La gran mayoria de los proyectos aboga
por un fortalecimiento financiero de las
entidades territoriales. Todos reconocen el
desequilibrio existente entre los recursos y
las competenctas secclonales y locales. La
brecha es de tal magnitud que la mejor de
las reformas posibles apenas podria aspirar
a la aplicación de precarios paliativos. In·
discutlblemente en la raiz del problema
obran profundos desajustes soclo-econó·
micos de carácter estructural). una muy
desigual distribución territorial del aparato
productivo y. por tanto. de la riqueza. al·
tamente concentrada en términos de es·
paclo y. por ende. desconocida para la
mayor parte de los municipios y para
muchas de las reglones de Colombia.
De otro lado. la Nación se ha quedado con
los Impuestos más dinámicos y los munl·
clplos. en cam blo. con las responsabilidades
más dinámicas. lo cual Imprime un carácter
aún más critico a la cuestión del ordena·
miento territorial y de las respectivas fi·
nanzas.
Es urgente romper el circulo vicioso.
mediante la creación de nuevas condiciones
para el progr~so. y la promoción del desa·
rrollo equilibrado de todas las reglones del
pais. En este punto nos parece pertinente
precisar que la solución no se encuentra por
la via de la denominada soberania fiscal de
municipios y departamentos. Ese camino
podrta anarquizar la estructura y la política
fiscal del pals y generar Incontenible
cascadas tributarias.
Para no menos del 90% de los municipios
y el 40% de los deparldmenlos la soberania
fiSl'a1 trndria como consecuencia el quedar
abandonados a su rrónlca penuria. de·
terminada por Insuficlenrlas cstru lurales
GACETA CONS'ITI'UClONAL
en la capacidad para generar recursos
tributarios propios.
Abundantes estudios demuestran. por
otra parte. que hay saturación en la gene:
ración legal de toda clase de Impuestos. y
que los ya existentes necesitan y pueden
ser mucho más rentables. 51 se cobraran y
recaudaran más eficazmente.
Por todo lo anterior se ha encontrado
preferible preservar el principio de
"autonomia fiscal" de las entidades terri·
toriales. fortaleciéndolo con la elevación a
canon constitucional de la titularidad de los
recursos tributarios municipales y deparo
tamentales hoy existentes y de las partl·
clpaclones o cesiones en Ingresos nacionales
ordenadas en favor de las entidades
territoriales.
Haciendo a un lado el espejismo de la
soberanía fiscal. queda como única opción
redistribuir las rentas actuales con criterios
de eficiencia económica y Justicia social. Ni
siquiera es necesario establecer nuevos
Impuestos. En lugar de ello se propone
consagrar el principio general de que los
recursos deben distribuirse sobre la base
del concepto de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI). Necesario complemento
de este criterio. para que la redistribución
de recursos no adquiera un carácter providencialista
o patemallsta. y para impedir
que el sistema patrocine la Incuria de las
entidades territoriales. será exigir de éstas
un recíproco esfuerzo fiscaJ y premiar su
desempeño y eficiencia adminlstrativa.
El nuevo orden de las fmanzas públicas
privilegia al municipio por razones obvias.
En Colombia se empezó a descentralizar.
durante el presente siglo. muy gradual·
mente. en favor de los departamentos. pero
apenas en los últimos años hemos descubierto
que los municipios son los auténticos
protagonistas de la descentralización. El
municipio es la sede natural de la existencia
concreta de los individuos. sujetos y be·
neficlarlos indiscutibles de la acción des·
centralizadora del Estado. El municipio.
como Institución es. además. célula y
fundamento del ordenamiento territorial y.
por tanto. destinatario prtmordlal y final de
toda descentralización. Todo lo demás. en
materia territorial y polltico·admlnlstratlva.
viene por añadidura y como complemento.
Por esta razón se ha afirmado que el orden
territorial del país debe construirse de abajo
hacia arriba. a partir del municipio. y que la
nueva carta debe ser una Constitución
Munlclpallsta.
La razón de ser del actual proceso de
reforma constitucional es la búsqueda de la
paz. Esto es asi porque nuestro país. cró·
nlcamente atormentado por todo tipo de
violencias. multiplicadas en espiral vertl·
glnosa. ha llegado a una situación exlrema
de deterioro ético. moral e Institucional. que
llene en la Injusticia social su caldo de
cultivo. Por lo tanto. el nuevo orden cons·
tltuclonal debe contribuir a proveer los
medios económicos Indispensables para
atender las demandas generalizadas por
aquellos servicios que son eswclales para la
vida humana. De ahi que el articulado que
proponemos adopte como fundamento una
utilización más racional. eficiente y equl·
tatlva de los recursos del Estado. y que
promueva un deearrollo rellonal IIIQ
equilibrado. Entendida de ea
descentralización se conVIerte~ la
formJdable estrategia de dealrnllIo. una
3. IIODIPICACIon8 PROPUI8.
TAl.
Un prtmer paso para fortalecer los recursos
del municipio. que representa ingreso
neto realmente nuevo. lo constituye la
propuesta de elevar progresivamente los
recursos provenientes del IV A. del 50\ que
deberá alcanzar en 1992. a un 85\ del total
del producido de dicho Impuesto. meta que
se ha programado para 1997. No obstante
ser cuantiosos los Ingresos mUnicipales que
,
se arbitran con esta medida. lejos se está de
zanjar el déficit que pesa sobre la hacienda
del munlclplo. que apenas recibiría un •
alivio parcial.
Es necesario por tanto multiplicar los
mecanismos de redistribución del Ingreso y
de fortalecimiento de la descentraJizaclón.
y para ello se proponen medidas complementarias.
tales como la creación de un
Fondo Nacional de Regallas. la reestruc.
turaclón del Situado FIscal con un sentido
municipalista y la incorporación de un
capítulo especifico en el presupuesto na.
cional que se denomine Gasto Público
Social.
Se propone. en efecto. crear un Fondo
Nacional de RegaJtas. que se nutrtrá con la
parte de las regalías originadas en la ex·
plotaclón de recursos naturales no renovables
que hoy se reserva la Nación. Los
recursos de dicho Fondo se asignarán a las
distintas entidades regionales del país con
base en el criterio de necesidades básicas
insatisfechas. Otro Importante aspecto en la •
propuesta sobre regaltas consiste en que la
ley podrá reaslgnar o distribuir. entre los
municipios de un mismo deparlamento o
entidad regional. el total de las regalías
percibidas por una entidad territorial.
habida cuenta del número de personas con
necesidades básicas insatisfechas.
Los recursos del Situado FIscaJ y los
provenientes de la porción del impuesto a!
valor agregado que se asigna a los m4ll1· ..
clplos se distribuirán con base en dos cri·
terios: el número de habitantes con necesidades
básicas Insatisfechas (NSO (en
proporción no Inferior al 80% de las can·
tldades a distribuir) y el desempeño fiscal y
administrativo de cada municipio. según
reglamentación que hará la Ley.
El Situado Fiscal equivaldrá a un por·
centaJe no menor del 20% de los Ingresos
corrientes de la nación (más cuantiosos que
los ordinarios consagrados en la caria vi·
gente) y será distribuido entre los muni·
clplos. Las partidas se girarán directamente
a los municipios que tengan más de 40.000
habitantes y a las asociaciones de muni·
clplos cuando superen la población antes
Indicada. Se plantea como alternativa a!
mecanismo antes Indicado que los dineros
del Situado Fiscal puedan ser girados di·
rectamente a aquellos municipios donde
exista una sucursal bancaria. Se ha ca!·
culado que con esta fórmu la el municipio
estará en capacidad de recibir de la nación.
sin mayores traumatismos. la responsabl·
IIdad de atender los servicios de salud y
educación hoy existentes en sus niveles
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
' ~.18deabril de 1991
~ICOS. para pagarlos directamente. El
municipio asumlria el servicio de educación
rlmarla y secundarla. Integrado en esta·
• ~Ieclmlentos únicos. de conformidad con
autorIZadas recomendaciones de tnstanctas
ttcnlcas gubernamentales. para Impedtr la
deserción escolar y dificultades pedagógtcas
administrativas que se alribuyen a la
I ~ctual división entre establecimientos de
educación primaria y establecimientos de
educación secundarla. Estos fenómenos se
han detectado principalmente en el sector
oficial . Y perjudican especialmente a los
nl~os de los hogares más pobres.
Indudablemente la transformación más
Importante que se propone implantar en la
' política presupuestal de la nación. a fin de
que los Ingresos estatales cumplan un papel
eminentemente redlstrlbutivo. es la in·
troducclón de un componente denominado
Gasto PUblico Social en la Ley de Apro·
placlones. El Gasto Público Social tendrá
prioridad sobre cualquiera otra asignación.
salvo en caso de guerra exterior o por razones
de seguridad nacional. Una vez más.
el criterio de necesidades básicas Insatisfechas
regirá la distribución de las partidas
Integrantes de este rubro. de conformidad
con la reglamentación que haga la ley.
La autonomla patrimonial de las enli-
1ades territoriales se consolida en el articulado
de nuestra propuesta con una garantia
consutuclonal. consistente en determinar
taxativamente (como lo hace.
entre otras. la Constitución alemana) los
recursos que son propios de los municipios
y de los departamentos. Los demás Impuestos
y contribuciones existentes constituyen
recursos propios de la nación. Pero
los que en el futuro se creen serán. según el
proyecto. de la nación. de las entidades
territoriales. o comparlidos entre ellas.
según lo determine la ley.
Al concepto de recursos "propios" de las
entidades territoriales se agrega el de re·
cursos "compartidos" (expresión sustitutiva
del término " transferencias". que ha
adqulrido una connotación peyorativa).
categorta a la cual pertenece. por su naturaleza
y por su régimen. entre otros. el
Impuesto al Valor Agregado (fV A).
AsI como toda la propuesta se encamina
a distribuir recursos y a fortalecer financieramente
las entidades territoriales. estas
medidas deberán armonizarse con severos
mecanismos de control fiscal. llegando
inclusive al control de resultados que
apoyan numerosos proyectos. de manera
que se garantice el transparente manejo de
las finanzas públicas y se Impongan drásticas
sanciones contra quien haga Indebido
uso de los recursos del Estado.
El compromiso del Estado con un programa
creciente de devolución de recursos
a las entidades territoriales. el aseguramiento
de Ingresos netos adicionales slgnUlcativos
para el municipio. la garantía al
financiamiento de los servicios públicos
esenciales y una política general de redistribución
de los Ingresos estatales. fundada
en el criterio de necesidades básicas InsaUsfechas.
son los cimientos de un plan de
desarrollo con hondo con tenido social y. por
tanto. elementos indispensables de una
estrategia capaz de afianzar nuestro sistema
democrático y de alcanzar la paz entre
los colombtanos.
GACETA CONSTITUCIONAL
a.ANEXOS
Para llegar al arllc ulado con que concluye
este documento se han estudiado
cuidadosamente en su totalidad los 45
proyectos presentados a la Asamblea Nacional
Constituyente que. en una u otra
forma. se refieren o aluden a la organización
de las finanzas gubernamentales. a la
distribución territorial de los recursos y al
tema presupuestal. De entre ellos. los
proyectos que más a espacio se ocupan de
los mencionados aspectos son los proyectos
N° 2 (Gobierno Nacional). N° 7 (Antonio
Navarro y otros). N° 9 (Juan Gómez MarUnez
y Edua rdo Londo~o). N° 59. 60. 86 y
87 (Guillermo Perry). Horaclo Serpa y
Eduardo Verano). N° 65 (Rodrigo L1oreda).
N" 69 Y 70 (Alvaro Cala). N° 93 (Arturo
MeJía Borda). N° 104 (Francisco Rojas.
Orlando Fals y Héctor Pineda). N° 109
(Germán Rojas. Angellno Garzón y otros).
N° 113 (Alfredo Vázquez y Aida Abella). N°
126 (Antonio Galán Sannlento). N° 128
(Iván Maru landa GÓmez). N° 130 (Eduardo
Espinosa Faclo-Llnce). N° 1 (Jesús Pérez
González-Rubio). y N° 67 (Partido Social
Conservador).
Al presente Informe se adjuntan los si- .
gulentes anexos: un Anexo A. consistente
en un cuadro en el cual se resumen las
propuestas qUf en materia de Hacienda
Pública y Presupuesto contienen los 45
proyectos de Reforma Constitucional analizados.
- Un anexo B. en el cual se presenta un
cuadro comparativo de las diversas propuestas
en torno a los temas centrales objeto
de este informe .
- Un anexo C. en el cual se relacionan las
principales disposiciones legales que en el
presente siglo han trazado la senda de la
descentralización territorial.
ANEXO A
La relació n de todos y cada uno de los
proyectos de Acto Legislativo de reforma
constitucional que se presentaron a con·
slderaclón de la Comisión Quinta y que
versan sobre Hacienda Pública y distrl·
buclón de recursos hacia las entidades te·
rrltorlales. se consignan en el presente
anexo.
Sin embargo. teniendo en cuenta el
considerable número de proyectos allegados.
se estableció como metodología para
su respectivo análisis la siguiente:
Un primer tema que trata sobre la distribución
territorial de los recursos del
Estado. teniendo en cuenta su propia organización
en las dife rentes entidades
sub-nacionales. desde la comuna. el municipio
hasta la concepción de la reglón
como un ente con autonomía administrativa
y fiscal propta. pasando por los resguardos
y pueblos Indigenas que se acogerán
a un régimen especial en su manejo
administrativo. politico y de recursos financieros
y presupuestales.
Por lo tanto. se recoge en forma puntual
lo que cada Iniciativa trae en materia de
reaslgnacló n de las finanzas públicas y el
grado de competencias que cada nivel terri
torial tendrta al moverse dentro de un
nuevo ordenamiento fiscal. Alli se contempla.
por ejemplo. el aumento en la cesión
del producto del IV A a los municipios:
un Incremento porcentual en la participación
que el Situado Fiscal tiene sobre los
Página 15
Ingresos corrientes: los Impuestos que les
correspondería a los municipios. a los deparlamentos
y a la nación y. por supuesto.
los novedosos criterios que se deben aplicar
para el logro de esta reaslgnaclón en favor
de los entes territoriales. tales como el
número de habitantes con necesidades
básicas Insatisfechas. la eficiencia administrativa
y el esfuerzo fiscal que cada uno
de los municipios asuma para mejorar su
estructura de IOgresos.
Como un segundo tema se planteó rI que
tiene que ver con el presupuesto general de
rentas y gastos tanto de la nación como el
departamental y municipal. En lo con·
cernlente a este capirulo se Incluyen los
diferentes propósitos que buscan alcanzar
los proyectos en cuanto a la formación.
elaboración. aprobación y ejecución del
presupuesto y la ley de apropIaciones
Obviamente. que también se examinan
aquellos puntos que no sólo Uenen que ver
con la mecánica del proceso Inlegral que
debe cumplir la asignaCión de los recursos.
sino cómo y en qué circunstancias se podrá
- modificar: como se le puede dar una mayor
parUclpaclón de otras Instancias estatales
en la concepción de este poderoso instrumento
de redistribución del ingreso y. el
impacto natural que pueda tener en las
finanzas de los entes territoriales.
F'tnalmente. después de estudiar y analizar
las 45 propuestas. que en el tema de
las finanzas Intergubernamentales se nos
confió. se ha recogido en este anexo una
sin tesis de las principales Ideas que sub·
yacen en cada una de las Inicia Uvas en.
caminadas a reformar nuestra Carta
Fundamental.
ANEXOB
La consideración de un número Importante
de proyectos que buscan enderezar o
fortalecer de alguna forma las finanzas de
las er.tldades del orden sub-nacional. se
recoge en sus pun tos fundamentales en el
Anexo B.
En efecto. la gran diversidad de inlciaUvas
y de imaginación para mejorar el estado
aclual de las precarias tesorerías
municipales se condensa en este cuadro
comparativo que muestra lo que cada
proyecto defiende sobre unos temas muy
especificos en materia de redistribución
terri torial de recursos y de la asignación de
estos úlUmos en el presupuesto de la nación.
Para el caso de la distribución territorial
de recursos. nos presenta los puntos en
donde confiuyen la mayoMa de los proyectos.
Naturalmente que existen unos que
plantean Ideas muy particulares. sin par
con otras iniciativas y. otros que. en buen
número presentan o respaldan un mismo
propósito.
La importancia del anexo radica Justamente
en que extracta las Ideas centrales
sobre los lemas allí planleados y agrupa por
proyectos los que de alguna manera coinciden
con ese objetivo y desde luego los que
no lo tratan o simplemente presentan otra
alternativa.
ANEXOC
Este documento relaciona. en orden
cronológico y con Indicación de las materias
que regulan. las principales leyes y decrelos
que durante el presente siglo se han expedido
para desarrollar la descentralización
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
''cInaI6
admlnlstrativa territorial, que tocan con
asuntos tales como transferencia de re,
cursos tributarios a las entidades terrlto·
rlales, asignación de competencias para que
las ejerzan autónomamente, reestructu·
ración y reglamenlaclón de los órganos de
administración territorial, régimen pa·
trlmonlal de los entes territoriales, elección
popular de alcaldes, creación de las re·
giones de planificación, expedición de los
códIgos de régimen departamental y muo
nlclpal. reforma urbana.
4, PRINCIPIOS BASICOS
Teniendo en consideración los principios
y orientaciones generales expuestos lnl·
clalmente y habiendo consultado los dife·
rentes proyectos que sobre el tema de la
Hacienda Pública han sido presentados
desde distintas fuentes con iniciativa
constitucional, hemos preparado un arti·
culado que sirva como punto de referencia
encaminado a lograr un consenso en tomo
al capitulo de las fmanzas públicas y del
régimen presupuestal de la nación y de las
entidades territoriales. El articulado se
fundamenta en los siguientes principios:
1) Los recursos que se manejan y cana·
- lIzan a través de las finanzas públicas
_ constituyen factor insustituible para lograr
los fines del Estado.
2) Sin un adecuado, eficaz y oportuno
respaldo económico, los derechos y ga·
rantías, Individuales o colectivos, y los
grandes objetivos sociales que se consagran
en una Constitución Politica no pasan de
ser una enunciación literaria y retórica, vale
decir, un catálogo de buenas lntenclones,
3) Para que los propósitos nacionales se
conviertan en una fecunda realidad es In·
dispensable que la Caria Fundamental
trace los lineamientos de una racional,
eficiente y equitativa distribución de los
recursos públicos,
4) El sistema democrático con el que nos
hemos comprometido es Incompatllile con
la desmesurada concentración de compe·
tenclas o de recursos en un solo nivel de
gobierno, en un número reducido de pero
sonas o de empresas, en unas pocas entl·
dades territoriales o en unas cuantas lo·
calidades municipales.
5) Descentralizar la administración pÚo
bllca y, sobre todo, Irrigar a través de todo
el tejido nacional las oportunidades y los
recursos que hoy todavla continúan errónea
y peligrosamente concentrados, es una
condición sine qua non para alcanzar un
desarrollo regional más equilibrado y
afianzar la democracia.
6) Por lo mismo, es absolutamente neo
cesarlo y conveniente buscar una redls·
tribuclón territorial de los recursos del
Estado que permita la utilización plena de
los recursos naturales y humanos espar.
cldos en toda la geografia nacional y esté
mucho más acorde con la magnitud de las
responsabUldades y funciones asignadas.
por la Constitución y las leyes. a los di·
versos niveles de gobierno.
7) Existe conciencia generalizada de que
las entidades secclonales y locales -pero
muy especialmente los munlclplos- pre.
sentan un cuantioso déficit de recursos para
poder cumplir los cometidos que se les ha
SfnaJado en el proceso de descentralización
que está en marcha en Colombia
GAa:rA CONSTI'I1JCIONAL
8) El diagnóstico adelantado sobre el
comportamiento de las finanzas públicas
colombianas por las diferentes Misiones
especializadas, bien ha contribuido a me·
Jorar el conocimiento de nuestra realidad
fiscal, se ha olvidado de buscar en las
enormes disparidades soclo·económicas
existentes entre los municipios colom·
bianos el fundamento de su desigual ca·
pacidad de tributación.
9) El modelo de desarrollo económico
colombtano ha dado lugar al surgimiento de
unos pocos centros urbanos que concentran
la mayor parie de la actividad lndustrlal,
comercial, financiera y estatal. Además, allí
se han localizado los grandes activos, in·
versiones nacionales y extranjeras y pro·
piedades lnmobillarlas. Es decir. los objetos
gravables -rentas, ingresos, utilidades,
dividendos, ventas, patrimonios, etc. - se
generan o se encuentran ubicados en un
reducido número de núcleos urbanos.
10) No se le puede pedir a la Inmensa
mayoria de municipios colombianos -por
lo menos, unos 800 menores de 50.000
habitantes- que se encuentran al margen
de ese engranaje económico, comercial y
financiero que generen Ingresos tributarios
sobre actividades que no existen o son muy
precarias en el área de su jurisdicción.
11) La solución de la llamada soberania
fiscal , según la cual, las entidades terrlto·
riales, en uso de una autonomia Impositiva,
deben producir los Ingresos tributarios o de
otra indole necesarios para zanjar el fal·
tante de recursos que las asfixia y las ln·
moviliza, no es realista, ni es viable en las
actuales condiciones de desequUlbrlo a que
nos hemos referido.
12) La soberania fiscal puede conducir
a una nociva anarquia de las fmanzas
públicas, provocando la gravación múltiple
de un mismo objeto o actividad por dife·
rentes niveles de gobierno, o conduciendo a
una tributación heterogénea en el escenario
nacional, con las odiosas comparaciones
por los distintos tratamientos tributarios y
la consiguiente ola de protestas que ellos
desatan.
13) La soberania Impositiva de los niveles
subnaclonales sólo existe por la via de
cautelosa excepción, en muy pocos países,
Incluidos los organizados federalmente. La
Nación o la Federación usualmente se re·
servan la potestad tributaria, como valioso
mecanismo de unidad politlca.
14) Las naciones que han ensayado la
mencionada soberanJa están atravesando
Ingentes dlflcultades como lo demuestran
en forma meridiana la publlcltada crisis del
"Nuevo Federalismo" norteamericano y la
vertiginosa calda de popularidad del partido
conservador en Inglaterra por la desacero
tada decisión de apelar a Impuestos muo
nlclpales para enjugar déficit fiscales.
Todavia están en nuestra retina las vio·
lentas protestas populares que sacudieron
hace muy pocos meses el centro de Londres
por la Introducción del tristemente célebre
"poli tax", o sus sustitutos Impositivos de
carácter local.
15) SI estas recclones se han presentado
en países de alta renta y con una mayor
capacidad de tributación y una más equl·
J-,II. .,-") tativa dlstrIbucI6n del mcr-. can IDIIdIa
mas razón podrfan suactlar1e en un
con las caracterlstlcas de pobma y ::
guaJdad como el nuestro.
16) La solución no esta en crear nuev
tributos -y menos aún si ellos IIOD de ::.
rácter munlclpal- sino en hacer una d\s.
trlbuclón mas equitativa y un manejo lúe
descentralizado de los rCCUlllOll trlbutartoa
y de los lngresos corrientes del Estado N
tiene sentido establecer otros tmp~U:
municipales, cuando los que hoy existen no
se cobran o recaudan eficazmente deJando
todavia un gran campo de accló~ en ese
contexto.
17) La Nación, a partir de los aflos tmnta
se fue apropiando de los Impuestos ~
dinámicos y, aún hoy, esa tendencia no lIe
ha logrado revertJr. Por contraste, a los
municipios se les ha asignado, especial.
mente a partir de la reforma pollticaadmlnlstratlva
de 1986, las responsabUI.
dades más dlnámlcas, es decir, aquellas
que tienen que ver con la provisión de
servicios públicos esenciales, cuya de.
manda aumenta incesantemente en la
medida en que crece la población que es
precisamente quien los reclama.
18) Para compatlbUizar la dinámica de las
responsabUtdades con la dinámic
